【2018两会·改革新征程】彰显国有资本投资运营公司的更多赋能

    作者：张锐（中国市场学会理事、经济学教授）

    围绕推进国资国企改革，李克强总理在《政府工作报告》中指出要“深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权”。随后，国务院国资委主任肖亚庆接受媒体采访时表示，目前开展国有资本投资公司、国有资本运营公司（下称“两类公司”）试点的中央企业共计10家，而且取得了积极的市场效果，强调今年将进一步扩大“两类公司”的试点范围。

    来自国资委的最新数据显示，98家中央企业2017年实现营业收入26.4万亿元，同比增长13.3%，同期实现利润总额14230.8亿元，首次突破1.4万亿，同比增长15.2%，而且利润总额过百亿的中央企业达到41家，中央企业经济效益的增量和增速均达到了五年来最好水平。由此也不难看出，“两类公司”试点的中央企业业绩也定然不菲。以2016年为参照，保守估计10家央企2017年的净利润规模可达到2500亿元，赢利能力在普通央企之上已不容置疑。

    不过，从顶层设计的角度看，盈利还不是国有资本投资运营公司的的主要目的，作为国有企业改革的主径，其所要延伸出的最重要战略目标就是通过要素资源的配置在增量上支持战略性产业的成长，同时在存量上优化国有企业的资本结构与产业结构，推动产业集聚和企业转型升级。具体而言，以诚通集团、中国国新为主阵容的国有资本运营公司主要通过中央财政出资、自有资金注入与面向社会筹资等渠道形成战略性投资基金，本着自我利益最大化原则，从新型战略产业中选出投资标的并提供融资供给，而招商局集团、中交集团、中粮集团等8家中央企业组成的国有资本投资公司则主要立足重要行业和关键领域，谋求国有资本布局结构的优化。

    资料显示，目前诚通集团、中国国新两家集团公司名下管理着4只基金，总规模合计9500亿元，其中实力最雄厚的就是中国国有企业结构调整基金与中国国有资本风险投资基金，同时在国有资本投资公司方面，国投公司先后退出了航运和煤炭板块，中粮集团退出了君顶酒庄、木材等多个亏损企业，招商局集团退出了多家燃气公司，而退出的主要目的就是实现资本向主营业务集中与整合，由此也更加清楚地看出追求内涵性增长乃是国有投资运营公司的最主要特征。

    进行要素资源的配置优化与造就经济肌体新型重要躯干的同时，国有资本投资运营公司还内涵着深刻的制度变革尤其是监管制度变革的意义。先前，中央与地方国资委以受托人的身份履行出资人和监管者的职能，导致国有企业的所有者事实上处于空缺和虚置状态，国有资产流失的结果令人心痛；而在失去所有者实质性监督的前提下，国有企业经营者所表现出的决策与行为特征是“用别人的钱，办自己的事，既不讲节约，也不讲效率”（弗里德曼语），拍脑袋决策、随意主管投资所导致的国有资产重大损失也屡见不鲜。但是，创建了国有资本投资运营公司后，这种格局将得到制度性扭转。

    从架构上看，国有资本投资运营公司处于国资委与国有企业之间，这样，国资委所监管的对象不再是实体企业，而是国有资本投资运营机构，同时国资委与实体企业不再有直接的产权关系，也不可穿越投资运营机构干预其投资的公司，政企分开于是顺理成章。在这种关系下，国资委监管的是“资本”，国有投资运营公司管的同样是“资本”，整个国有资产管理体制于是从“管企业”顺利平滑到了“管资本”。所不同的是，原来国资委作为出资人的代表，既要追求经济效益又顾忌社会效益，而国有资本投资运营公司作为新的出资人代表（或者叫资本托管人）则完全以追求利润最大化为目标，最大程度地实现国家（或全民）资本的投资收益。在这里，无论是国有资本运营公司还是国有资本投资公司，都是以人格化的重要股东身份出现在所投资的企业中，不仅参与企业的管理，更会形成对企业经营者的直接监督，国有企业原有所有权主体虚置的难题得到了实质性破解。

    当然，国有资本投资运营公司所操盘的标的依然是国有资产，质言之还是“别人的钱”，也有可能出现既不讲节约也不讲效率的行为，甚至不排除国有资本投资运营公司与所投资目标企业产生内外勾结与利益勾连的行径。为此，需要从“管企业”的繁琐事务中抽身出来的国资委聚精会神地制定出国有投资运营公司的游戏规则。一方面，要通过修改《国有资产管理法》来健全对国有投资运营公司的短期和长效激励机制，同时明确国有资产投资公司的法律责任；另一方面，须建立对国有投资公司投资结果的考核和评价体系，及时向社会公布考评结果，从而真正实现全民性的动态监督。为了创建出国有投资运营公司的竞争体制，对一家国有企业的投资，原则上规定至少有两家国有投资运营公司参与，同时要通过建立竞价排名制度实现国有投资公司的优胜劣汰。对于进入“红名单”的投资公司，国资委可以允许其扩大投资范围，那些进入“黄名单”的公司，国资委要及时进行警示和诫勉，而对于被打入“黑名单”的投资公司，则通过并购、托管等方式将其淘汰出局。

    目前来看，国有资本投资运营公司改组或组建的基础主体还是国有企业，资金的配置也是面向国有企业，但为了强化国有投资运营公司的监管力量，未来可以考虑将国有资本投资运营公司的部分股权划归社会保障基金，让后者与国有投资运营公司一起共同经营国有资产与行使监管权力。不仅如此，国有资本投资运营公司可以考虑将商业性投资基金、民营资本参与进来，这样一方面可以让国有资产以小搏大，另一方面能够形成国有投资运营公司的多元股东结构，其市场化投资结果最终也必然导引出国有企业的混合所有制形态，而且这种自上而下的资本混搭比起单一国有企业混合所有制所产生的成本要低得多，成效也显著得多。更为重要的意义在于，国有资本投资运营公司引进一个非公产权主体，就等于增添一双监督的双眼，并且民营企业还是人格化的所有者，多元而理性的产权结构安排确保对经营者的监督到位，事实上也形成了护卫国有资产的新型体外力量。