修宪是执政党实施宪法的顺时之举

    作者：郑贤君（首都师大政法学院教授，博导，中国宪法学研究会副会长）

    “举一纲而万目张，解一卷而众篇明。”岁末年初，中共中央政治局连续三次召开会议，集中讨论研究修改宪法部分内容的建议，通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，决定对现行宪法作出部分修改。这是执政党重大的政治决定，是以实际行动践行遵守宪法的承诺，还是将党的意志上升为国家意志的不二选择，更是实施宪法的具体表现。中共中央政治局确立的修宪四原则体现了法治国家的基本要求，反映了中国共产党领导全体人民在依法治国的轨道上稳步前行。

    将政治事实转变为宪法价值

    修宪的目的是调和规范与事实之间的冲突，将蕴含在社会政治生活中的价值上升为宪法规范。宪法是对政治事实的确认，也是将事实转变为价值和规范的过程。执政党将自己的意志上升为国家意志，是将新时期领导人民进行的社会实践和探索及时予以总结、提炼，转变为宪法规范。这次十九届二中全会指出，“我国宪法以国家根本法的形式，确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就……”。新时期以来，中国共产党在复杂多变的国内、国际局势下，为实现中华民族的伟大复兴进行了艰苦的努力和探索，提出了许多符合国情的治国新理念、新思想。这些是马克思主义的中国化，也是当代马克思主义和21世纪的马克思主义，蕴含着无穷的政治智慧。

    十九届二中全会公报指出：“及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，以更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用”，“把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求”。这在客观上“需要对宪法作出适当修改，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定”。

    宪法修改在政治与法律之间架起了一座桥梁，将从政治事实中提炼出来的价值宪法化，这是为什么修宪以及修宪须坚持党的领导的原因。只有通过修宪，才能将政治价值转变为宪法规范，才能“体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，推动宪法与时俱进、完善发展，为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障”。

    宪法规范政治生活

    宪法是治国安邦的总章程，是政治法，也是政治与法律的结合。举凡国家重大的社会政治变化都需在宪法上有所体现，以规范、引领、推动、保障国家在新时代的发展方向和目标。除制定主体、程序、效力之外，宪法与普通法律的区别体现在如下五方面：

    第一，调整社会政治关系。宪法是各种社会政治力量关系对比的产物。现行宪法四次修改确认社会主义初级阶段、实行社会主义市场经济、保护私营经济、建立社会保障制度等，都是对既存各种社会政治力量的宪法认可，旨在修补社会矛盾，弥合差距，实现和谐共存。第二，规定国家根本的社会制度、政治制度和经济制度。我国是社会主义国家，人民民主专政是我国的国体，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国实行社会主义市场经济。第三，设定国家权力的分配模式。宪法确立横向的权力配置是分工和监督，纵向的权力配置奉行“两个积极性”原则。国家机构实行“民主集中制”，区别于西方的“三权分立”、“议会至上”和联邦主义。第四，规范国家权力的行使。宪法授权、保障、规范国家权力，具体规定了各种国家机关享有的权力，划定了彼此之间的边界，确保各自在自身权限范围内依据程序行使，各安其位。第五，调整宪法关系。宪法调整的是纵向的国家与人民的关系，私法调整的是横向的平等主体之间的人身和财产关系。前者包括两个方面：一是国家机构之间的权力关系，一是政府与人民之间的关系。两种法律关系都涉及公权力的行使，属于宪法关系。

    这些内容具有根本性、政治性、民族性、地域性、时代性，是宪法区别于普通法律之处，不可轻易更改和变动。这也是为什么中共中央决定宪法“仅做部分修改，不作大改”的原因，其目的是“既顺应党和人民事业发展要求，又遵循宪法法律发展规律，保持宪法连续性、稳定性、权威性”。

    政治法决定国家权力运行须于宪有据

    作为规范政治生活的公法，任何国家权力都须具有宪法上的依据。公权力行使须满足四个条件：其一，具备宪法根据。公法的原则为“授权”，即“法不授权不可为”，其原理在于现代民主国家立基于人民主权，国家权力须由宪法授权，我国宪法第二条“中华人民共和国一切权力属于人民”是其规范依据。其与私法上的“法不禁止即自由”形成重大区别，不可以后者作为权衡、判断国家权力正当与否的依据。其二，具备宪法地位。任何国家权力须由宪法明示，以监察权为例，监察试点结束之后上升为国家监察权之时，其地位诚非普通法律所能规定，而须由宪法加以保障。故修宪之举，实体现宪法与普通法律有别，也是监察权作为国家权力的严肃体现。其三，宪法授权。下位法须由上位法规范授权。任何国家权力须经人民授权由宪法确定后，普通法律方可规定，即职权法定。普通法律或列举，或概括，或明示，或默示。国家监察权亦如是，须在宪法明确其地位、性质之后，由《国家监察法》规定之。其四，刚性宪法。为确保稳定与连续，定万世不易之根基，各国宪法大都设定了严格的修宪程序。法治原则不仅要求实体合法，还须形式合法。我国宪法第64条规定了宪法修改程序，遵守宪法意味着须依据程序修宪。

    修宪不能动摇国本

    修宪权是有界限的，并非宪法的任何条款都可变更。宪法是根本法，具九鼎之重，只要中国共产党领导全体中国人民管理国家这一基本政治事实不变，宪法确立的国家根本政治制度、社会制度和经济制度就不可改变。虽然修宪权理论有宪法修改无界限说和有界限说，但在成熟稳定的法治国家，实践中各国宪法都明确规定了宪法修改的界限，包括宪法的基本原则、政体、不得减损人民的基本权利、国土边界等。这些界限属于国家主权和大政方针，攸关国家安全和人民福祉，不可轻言修改。

    具体到我国，修宪过程中四方面内容不可变更：其一，国体不变。人民民主专政的社会主义国家是立国之基，中国特色的社会主义制度是任何时候都不能修改的。其二，政体不变。人民代表大会制度作为我国根本政治制度是任何时候都不能改变的。其三，宪法原则不变。宪法确立的人民主权原则、社会主义原则、民主集中制原则、法治原则和人权保障原则是不能变更的。其四，公民基本权利不得减少。这就是为什么说“宪法修改是对人民代表大会制度的完善和发展”的原因。如同1982年宪法增设国家主席、中央军委主席没有改变五四宪法蓝本所确立的政体，仅仅是对国家机构的完善和发展，此番国家监察委员会的设立亦不动摇我国政体之根本。

    “纲举目张，执本末从。”修宪是宪法发展的途径之一，依宪治国意味着政治生活须受宪法规范。只有及时将变化社会政治现实中蕴含的先进理念、思想转变为宪法价值，才能使宪法富有时代气息并不断完善，赋予高效权威的国家监察权以规范依据和宪法地位，为新时代和国家监察体制改革保驾护航。