乡村发展用地难题破解的法治之道

　　●耿 卓 孙聪聪 曹益凤

　　乡村发展不充分是最大的不充分，城乡发展不平衡是最大的不平衡。全面推进乡村振兴正是主动回应社会主要矛盾的重大举措，是巩固脱贫攻坚成果的抓手。在城乡关系演变的时代背景下，准确理解、全面有效推进乡村振兴战略，必须以“二十字总要求”为依归，顺应城乡互动和乡村经济活动的变化趋势，强化城乡要素配置的制度性供给，围绕“钱、地、人”等要素供给，抓住关键环节，重点突破。其中，各地发展现代化农业、兴村新产业、富民新业态和实施人居环境整治时普遍遇到的突出问题是用地难题。

　　乡村发展用地的突出难题

　　总结乡村发展用地难题，突出表现为以下方面。

　　（1）乡村发展用地供给难。一是农民集体依规自主供应用地难，主要涉及耕地保护制度和节约集约用地制度，表现为用地指标少、用地审批慢、用地自主性低。二是乡村振兴供地的点状化碎片化越来越突出。

　　（2）乡村发展用地流转难。一是各类用地之间转换打通使用难，包括农业用地与设施用地之间难以打通，集体建设用地与宅基地之间难以转换，经营性、公益性建设用地之间转换不规范；二是各类用地自由规范有序流转难，主要是因为宅基地使用权的产权不清、权能不全，集体建设用地流转主体、程序规则缺乏，土地、房屋低效利用乃至闲置；三是城乡统一建设用地市场建立难，主要是因为农村产权交易市场发育程度低，集体建设用地与国有建设用地衔接难；四是农民的土地权益实现和退出难。

　　（3）乡村发展用地实施难，主要表现为乡村产业发展占用土地监管难，执法容易出现弹性执法和运动式执法的问题。

　　（4）用地保障制度制定难：一是各项改革政策法律制度协同难，包括乡村振兴与新型城镇化建设和土地制度改革的协同；二是改革方案衔接协调可操作性难。

　　对此，我们需要坚持问题导向和法治思维，从乡村振兴战略实施和土地制度改革的高度揭示乡村发展用地难题的内在逻辑，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，在法治框架下更新理念，创新体制机制，强化、优化制度供给，保证解决方案的规范化、制度化和法治化。

　　更新理念，标定靶点

　　欲破解乡村发展用地难题，须贯彻农业农村优先发展理念，坚持底线思维、法治思维、权利思维和体系思维。

　　农业农村“优先发展”在理念上要构建和形成对“三农”问题的现代认知观，在政策上着眼于各类资源要素向农业农村倾斜，在制度上要以瓦解城乡二元体制机制、建立健全城乡融合发展体制机制为目标。农业农村优先发展需要在国土空间规划和土地用途管制、土地供应、土地集约节约利用、土地使用审批、土地执法和监督、相关配套保障制度等方面得到贯彻和体现。

　　坚持底线思维。坚持集体所有制，完善农村基本经营制度，促进小农户和现代农业发展有机衔接，助推农业现代化，这是乡村之所以为乡村的根，是乡村振兴的魂，标定了寻求乡村发展用地难题破解的方向。在乡村振兴战略实施中特别是在保障乡村发展用地时必须坚持以下底线和原则：一是农村土地集体所有权的基础性地位不可动摇；二是坚持农村基本经营制度、提升农业综合生产能力；三是严格落实保护耕地这一基本国策；四是农民权益保护，农民是乡村振兴战略实施的出发点和落脚点，任何损害农民合法权益的行为都是对乡村振兴战略本身的违反；五是生态环境可持续发展，守望乡村乡愁，牢记绿水青山就是金山银山。

　　坚持法治思维。法治具有固根本、稳预期、利长远的制度保障作用，必须贯彻始终。

　　坚持权利思维。乡村发展用地难题的实质是权利的贫困，是权利配置不平衡、权利赋予不充分。对农业、农民、农村要赋权，切实赋予供地人以权利是破解“有得用”的根本之道，有效保障用地人的权利则是“用得好”的基本要求。

　　体系思维，与其他改革协同联动。乡村发展用地难题具有综合性，涉及政府、用地人和供地人等地位不同、目标各异的多方主体，在政策与法律并立转化的现实条件下尤须满足体系化要求。

　　革新制度，落到实点

　　破解乡村发展用地难题，宜以土地制度运行为主线，注重动态性和全过程。

　　在国土空间规划方面，做好新时代的乡村规划、开展村级规划编制工作、优先投放规划用地指标；在编制主体、编制程序上完善规划的编制、调整，切实保障农民和集体有效参与，科学规定规划编制的效力完善调整的事由、条件；为协同联动土地制度改革建立通道，畅通转换机制，规范转换流程，破解各类用地之间转换使用难。

　　改革集体建设用地制度。经营性建设用地与公益性建设用地在助推乡村振兴战略实施上既有分工又有配合。要高度重视公益性集体建设用地及其制度建设，明晰具体规则，及时确权，把权利变动纳入法制轨道，畅通各类型建设用地之间的转用渠道，不断激发乡村发展的内生动力。

　　改革宅基地制度，在“稳定”与“放活”之间寻求平衡。整治闲置宅基地，保障农民住有所居、拓宽乡村发展用地供应渠道，出路在于探索宅基地“三权分置”的有效实现形式，关键又在于适度放活宅基地使用权。

　　法治化节约集约利用土地制度，控制总量、盘活存量、优化增量、实现减量。乡村发展用地节约集约利用是乡村振兴的必由之路，对零星、碎片化产业用地进行整合、整治、置换，实现规模用地，满足高端农业产业发展需求，对二次开发利用纳入制度化法治化轨道。完善乡村发展用地保障机制，拆旧复垦，扩大指标使用、调剂范围，优化城乡建设用地增减挂钩政策，对存量建设用地进行集中盘活挂钩，对新农村和产业融合发展用地进行精准保障，支持产业发展。

　　作者系广东外语外贸大学土地法制研究院研究员

　　本文受广东省重大决策咨询招标课题“广东破解乡村振兴用地难问题研究”资助