建立健全耕地保护长效机制需要优化治理体系
作者：谭荣（浙江大学公共管理学院副院长、教授）
习近平总书记在2020年底中央农村工作会议上强调“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度”。李克强总理在2021年国务院政府工作报告中介绍今年发展主要预期目标时特别提出要“提高高标准农田建设标准和质量，完善灌溉设施，强化耕地保护，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’”。在耕地保护早已作为基本国策的背景下，中央近期连续提出要采取硬核举措严格落实耕地保护制度，这实际上是对完善新时代耕地保护治理体系提出了要求。
党的十八大以来，在习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述指导下，自然资源管理领域一直在推进系统性的重大改革。耕地保护的治理体系属于其中重要一环，需要在价值内涵、体制机制、治理工具等层面响应新时代的要求。
理解耕地保护的新价值内涵
新时代耕地保护的目标有几方面的明显变化，其意义和内涵值得认真领会。
第一，耕地保护需要响应粮食安全内涵的深化。新时代粮食安全的价值不仅仅在于充分保障粮食（尤其是口粮）的自给自足，更是要能满足人民对食物消费结构优化、食品品质提升的要求。同时，在世界粮食供需依然不平衡不充分的背景下，保障国家粮食安全才能更好地平衡国内国际两个市场，避免粮食价格“倒挂”对国内农业的冲击。另外，保障粮食安全也是新时期实现乡村振兴、优化农业结构和促进农村三产融合发展的前提。
第二，耕地保护需要满足空间新秩序的重塑。随着十九大后中央对国土空间规划及其治理体系作出重大决策，耕地保护对于稳定和优化空间开发秩序的作用不言而喻。新时代耕地保护在守住自身空间底线的基础上，还将以缓解不同用途的空间竞争压力，并进一步增强各类空间的衔接共生能力为价值目标。这里的自身空间底线是指划定永久基本农田。缓解空间竞争压力是指处理好耕地保护与建设占用、生态退耕、农业结构调整、污染等关系。增强空间衔接共生能力是指通过耕地的生态与空间功能增强全域的景观、生态产品供给和绿色发展等功能。
第三，耕地保护需要推动自然资源整体性利用和治理。耕地与不同自然资源相互依存、相互影响。比如，保障粮食生产需要同时考虑耕地与水资源及光温气候条件的匹配；僵化执行“耕地占补平衡”“占林补林”“占水补水”等管制措施，在实际中常常面临空间上和职能部门间的相互掣肘等。强调耕地的整体性保护有利于解决自然资源整体性利用和治理面临的问题。
建立健全耕地保护长效机制需要地方政府激励机制转型
长期以来，虽然经济增值和耕地保护都是中央的目标，但耕地保护并不是地方主要考核目标，所以地方只会选择更符合激励的经济增长为目标。耕地保护只是负面清单，只要不“越线”，保护效果并不被地方关注。这是长期以来耕地保护吃力的原因。如果激励机制不优化，耕地保护就很难在地方层面形成“长牙齿”的硬举措。
目前，中央在发展战略上出现了一些调整，比如对农村集体和农民的进一步放权、对生态文明及可持续发展的更加重视、国家进一步推动简政放权等等。这些都为耕地保护体制机制优化提供了条件。
当前的问题是，如何发挥这些体制机制上的变化来建立健全耕地保护长效机制？这里面有四个发展方向可供考虑：
第一，促进地方在耕地保护上主动作为。实践中，国家应更多支持激励地方政府积极创新。比如，近年来，浙江、河南、湖北等地主动向国家申请并开展了“全域土地综合整治”工作。浙江省截止2019年底共实施410个乡村全域土地综合整治与生态修复工程，试点以产业发展、空间优化为引导，涌现了一批包括产业生态融合型、城郊低效建设用地整治型、现代农业引领型、乡村旅游带动型、特色村庄改造修复型、农田整治保护型等的城乡融合发展新模式。其中，这些新模式都是将耕地保护与经济社会发展、乡村振兴、生态保护修复融为一体的治理模式。这是地方政府将保护与发展的两难问题转变为多赢局面的主动创新，形成了以全域土地综合整治为手段撬动经济、社会、生态等三个方面的整体发展格局。另外，还要积极推进探索土地税费改革，找到能够帮助地方与“土地财政”“增量模式”脱钩办法。
第二，推动市场在耕地和相关土地要素的配置过程中起决定性作用。从目前看，中央通过增量指标严格管控、重点考核土地节约集约利用，但将土地要素过程管理的自由度让渡给地方，使市场在这个过程中能够发挥更重要的作用。从目前来看，地方多已意识到“增量发展模式”不可持续，为此在政策创新上频频出现好的举措。比如，在国有土地一级市场上出现了“标准地”“亩均论英雄”等政策创新，有利于缓解土地供应低效对占用耕地的压力；在国有土地二级市场上出现了“城市更新”“减量化”“闲置用地优化盘活等”等政策创新，是缓解一级市场供需矛盾的重要渠道。
第三，促进农民和民众参与治理，形成监管闭环。近年来中央加大了推进城乡统一建设用地市场的改革力度，本质上是对乡村社会进一步的赋权、放权，也是赋予了农民对地方政府的监督的权力。比如，在东部地区出现的耕地保护“田长制”，藉助基层治理中的网格员制度，配合村规民约来激励农民对耕地保护的主动监管。同时，集体经济组织在耕地规模经营上也能够主动作为，以诸如“两山银行”或建立“特色农产品品牌”等形式让耕地资源有利可图，提升农民的积极性和责任感。
第四，推动政府职能部门从以前的碎片化治理向整体性治理转变。这主要是解决不同职能部门在耕地保护中的相互掣肘，促使其在耕地的保护、建设、规制和监督等过程中形成合力。耕地保护要避免僵化执行“耕地占补平衡”“占林补林”“占水补水”等政策，主动解决跨部门合作上难题。
建立健全耕地保护长效机制需要政策匹配和监督有力
首先，耕地保护需要匹配最合适的政策。如果以空间属性来划分耕地保护任务，耕地保护需要解决三大任务。一是守住耕地空间底线；二是缓解耕地与其他用途在空间上的竞争；三是增强耕地保护与其他用途在空间上的衔接共生。耕地保护的政策可以分为强制型和激励型两类。前者主要是指通过空间规划、指标计划和用途管制等进行耕地强制性分区及管制，后者主要是指通过财政购买、市场交易等激励不同主体对耕地的主动保护。
对于守住耕地空间底线的任务，需要以管控型政策工具为主，主要包括空间规划中永久基本农田划定，粮食生产功能区和重要农产品生产保护区内耕地严格管控，并严格落实年度耕地保有量、建设用地指标等，加强农转用审批等；对于缓解耕地与其他用途空间竞争的任务，要以激励型政策为主，主要包括占补平衡、增减挂钩等指标的跨区域调剂，新增耕地的补偿机制、土地生态补偿等；对于促进耕地与其他用途空间衔接共生的任务，可采取强制型与激励型相辅相成的政策组合，比如“藏粮于地”“藏粮于技”“土地整治+”“以奖代补”等政策创新，进一步推行耕地储备库、耕作层表土剥离、耕地轮作和休养等。
其次，耕地保护政策还需要有力的监督。除了根据《土地管理法》进一步做好法定的耕地保护管理和监督工作之外，还可以在政府和社会两个维度上创新监督政策。从政府职能维度看，在现有《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的基础上进一步明确地方各级政府目标责任考核、推动行政执法检查和自然资源督察的覆盖面和落实等，是第一道监管闭环。从社会治理维度看，发挥农村集体和广大农民的监督积极性和责任心，开展诸如“田长制”“耕地保护基金”等政策创新，是第二道监管闭环。此外，在监督中充分发挥遥感监测、大数据预测等技术手段，或者通过倡导耕地保护的社会新价值、结合村规民约等非正式制度来重塑具体责任主体的激励结构，也是政策工具箱中的重要内容。
