握紧反腐铁拳 把公权力关进制度笼子

　　3月13日，监察法草案提请十三届全国人大一次会议审议。十二届全国人大常委会副委员长李建国在作监察法草案说明时表示，制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措，监察体制改革这项事关全局的重大政治体制改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　根据《国务院机构改革方案》，现有监察部、国家预防腐败局将不再保留，并入国家监察委员会。

　　3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过宪法修正案，“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”写入宪法，在“国家机构”一章专门增加监察委员会一节。

　　中共中央政治局委员、中央纪委副书记、监察部部长杨晓渡表示，如果说前期的试点准备工作是“大家在适应水性”，那么下一步国家监察委员会的成立，则意味着国家监察体制改革进入了深水区。

　　对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖

　　3月13日下午，全国人大代表、浙江省委常委、省纪委书记、省监察委员会主任刘建超在审议监察法草案时表示，“浙江省一年多的监察体制改革试点成功经验被监察法草案吸收，推进纪委管党员，宪法和监察法管所有行使公权力的公职人员的国家监察全覆盖。全国成立四级监察委员会，与同级纪检机关合署办公，推行纪检、监察两项机制，形成了发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制。”

　　刘建超说，监察体制改革后，各级监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪污贿赂、反渎职侵权、预防腐败职能的简单叠加，而是在党的领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监察，依托纪检、拓展监察、衔接司法，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为。

　　“十八大以来，党内监督实现了全覆盖，而行政监察局限于对行政机关及其公职人员的监督，二者不相匹配。”全国人大代表、山西省委常委、省纪委书记、省监察委员会主任任建华说，监察法草案实现了党内监督与国家监察高度互补，推动了由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变，形成了监督合力、增强了监督实效。

　　全国人大代表、甘肃省人民检察院检察长朱玉表示，以前有的部门、有的人，处于被监督的“空白地带”。如果一个人不是党员，纪检部门监督不了；如果他又不是政府系统的公务员，行政监察机关又制约不了他，只有司法机关去约束。

　　“这种情况下，有时候是几家争着管，有时候几家都不管。”朱玉说，“出台并实施监察法，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，有利于在党的领导下，统筹反腐败力量。”

　　中国政法大学法学院院长焦洪昌认为，凡属重大改革都要于法有据。在深化监察体制改革的整个过程中，全国人大常委会高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，先后作出两个授权决定，即授权北京、山西、浙江三地改革试点和在全国推开改革试点的决定，加强对相关立法工作的协调，确保了在法治轨道上推进改革。

　　今年2月25日，随着广西崇左市大新县监察委员会挂牌成立，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会全部组建完成。

　　留置拟取代“两规” 多项措施制约留置

　　监察法草案规定，监察机关在调查职务违法和职务犯罪时，可以对被调查人行使12项调查措施，包括谈话、讯问、询问、留置等。

　　因涉及被调查人的人身自由，而且之前不属于纪检监察机关和检察机关的原有办案措施，如何使用“留置”备受关注。

　　2017年3月17日，浙江省杭州市上城区启动了监察留置措施。这是国家监察体制改革试点工作自2016年11月启动以来的首例监察留置措施。

　　刘建超介绍说，在浙江省一年多的试点中，12项调查措施都已使用，截至2018年3月11日，全省对292名被调查人采取留置措施，办结的案件中被留置的主要监察对象100%移送起诉。此外，未通过留置措施，直接移送检察机关审查起诉的共有158人。

　　刘建超说，留置是最重要的监察措施，必须加强约束规范，防止权力滥用。按照监察法草案规定，使用留置措施有严格的基本条件，还有若干条前置条件，比如必须掌握违法犯罪事实的证据后再留置等。

　　就留置的报批程序而言，浙江省规定，凡采取留置措施的，需监察委员会领导人员集体研究、主任批准后报上一级监察委员会批准，涉及同级党委管理对象的，还需报告同级党委书记。

　　刘建超介绍说，留置场所可以是公安机关看守所改造的监察留置专区，也可以是纪检监察机关原“两规”点。

　　监察法草案对诸多监察程序作出细致规定。比如对被调查人采取留置措施后，应当在24小时以内，通知被留置人员所在单位和家属；调查人员进行讯问及搜查等重要取证工作，应当全过程进行录音录像，留存备查。

　　朱玉注意到，监察法草案本身也是约束监察机关和监察人员的规范性法律。“没有规范，想怎么做就怎么做，可能短期内方便反腐败，但不利于法治建设。”朱玉说，“严格按照监察法行使权力，突出人权保障，这样才能确保在法治的轨道上运行。”

　　谁来监督监察委员会

　　信任不能代替监督，任何权力都要在制度的笼子里运行。

　　刘建超表示，浙江省在推进监察体制改革试点过程中，加强对监察委员会的监督，在机构设置、业务运行、日常监督上采取一系列措施，扎紧制度笼子，坚决防止“灯下黑”。

　　他举例说，实行执纪监督和审查调查职责分开、部门分设，执纪监督部门不负责具体案件查办，审查调查部门不固定联系某一地区或者部门等。

　　任建华说，监察法草案规定了监察委员会要接受人大监督、强化自我监督，并明确了监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制。

　　山西省在试点过程中，从建立相互制约机制、强化集体决策保障、完善配套管理制度、强化专门监督机构、明确日常监督要求、敢于清理门户等6方面进行了全方位探索。

　　在保证监察权规范、高效运行方面，山西省制定了10项配套制度，其中规定检察机关可以接受监察委员会邀请提前熟悉案情，监察委员会采取搜查、留置、技术调查、限制出境等措施，公安等执法、司法机关应予以配合和协助执行等。

　　任建华还表示，规定有关案件移送审查后检察机关认为需补充核实的，可退回补充调查，检察机关经履行有关程序可使用不起诉权力，监察机关收集、固定证据，应当符合《职务犯罪案件证据收集指引》要求等，“这就很好回答了监察机关与司法机关相互制约问题，保障了办理职务违法犯罪案件的质量”。