立法权下放这一年

　　全国人大代表陈笑华参加全国两会的前两天，《温州市制定地方性法规条例》在温州市人代会上通过。若再获得浙江省人大常委会批准，这将是温州自2015年以来立的第二部地方性法规。

　　陈笑华是温州市人大常委会原主任。2015年修订的立法法赋予设区的市地方立法权，圆了温州28年的梦想。该市自1987年起申请“较大的市”，立法法修订前，这曾是获得地方立法权的易行途径。然而，国务院1994年之后再未批准新的“较大的市”。

　　立法权下放让众多设区的市欢欣鼓舞，不少学者却开始担忧地方立法质量——因为一些较大的市曾经出过“奇葩法”甚至“恶法”。另一个担忧则是，市级、省级人大常委会是否有足够的立法人才，以及有无人力进行审查。

　　记者调查发现，立法权下放一年以来，不少地方人大开始“招兵买马”，试图改变立法人才紧缺现状。

　　陈笑华告诉记者，温州市人大常委会单独设立了法工委，增加了6个编制，其中一个还是博士。全国人大代表、杭州市人大常委会主任王金财介绍，他们也获批了7个事业编制。

　　全国人大代表、四川省广安市人大常委会副主任康永恒说，他们成立了事业单位“广安市人大常委会法制服务中心”，有8个事业编制，人员、资金均已到位，“这8个人都是法学专业的硕士”。

　　在福建泉州，华侨大学法学院副院长戴仲川不久前履新泉州市人大常委会委员。他此前是泉州市政协常委，经过法定程序，作为有法律专业背景的人员，今年1月充实到泉州地方立法机构。

　　“泉州市人大常委会已经通过了《泉州市人民代表大会及其常务委员会立法条例》。”戴仲川说，福建省人大常委会批准之后，可能将是泉州获批的第一部地方性法规，相当于泉州市的“立法法”。

　　温州出台的第一部地方性法规是《温州市市容和环境卫生管理条例》。陈笑华介绍，选择该条例作为首个立法项目，既属于地方立法权关于城市建设、文物保护、环境治理的3个法定领域，也考虑了提升城市管理水平的现实需要，与市民生活工作紧密相关。

　　浙江省人大常委会及有关专门委员会，提前介入了这部法规的起草制定。

　　温州市人大法工委备案处办公室主任周松玉告诉记者，去年，温州有一名干部在省人大常委会挂职，全程参与立法，学习立法经验。

　　“我们的法规草案起草之后，把文本拿到省人大法工委，他们逐条逐句，手把手地讲具体方法，对内容进行研究。”周松玉说。

　　提前介入正是省级人大的立法经验。比如，前述条例草案曾规定，“某种情况下可以对垃圾运输工具进行扣押”，经过论证之后，这句话被拿掉了，因为扣押属于行政强制，用地方性法规处理已有法律规范的交通工具，不适合操作。

　　又例如，草案中曾设置了一项行政许可，但研究后认为，国家提倡简政放权，于是这条被删除了。

　　专门的培训也在进行。康永恒介绍，四川省人大常委会搞了多次立法培训班，邀请全国人大常委会法工委的处长来讲课，广安市级人大常委会立法有关人员、市级、县级政府法制办人员都要参加培训，“培训的主要内容就是搞清楚立法的整个程序，如何立项、如何进行调研、如何起草法律草案等”。

　　全国人大常委会法工委副主任郑淑娜今天透露，截至今年2月，全国27个省、自治区当中已有24个省、自治区作出了确定设区的市行使立法权的决定，涉及214个设区的市、自治州、地级市，占设区市总数（271个）的79%。

　　已“招兵买马”的各个设区的市，其立法进度并不一样。

　　“一部法律的出台，是十分谨慎的事情，需要专门的机构来做。”全国人大代表、江苏省南通市人大副主任刘璠说，南通用了整整一年时间在做准备，建立相应的组织架构。

　　眼下，南通正在分门别类，按照市情，遴选最迫切需要立法的内容，再进行梳理，进入实质性立法程序。“从下到上，从上到下，这是双向过程，要按照全国人大规定，报备上级人大”。

　　温州的进度则快了不少。陈笑华透露，立法法修订前，2015年1月，温州即成立了市人大常委会立法筹备工作领导小组及其办公室。立法法修改后，分管领导带队进入有关部门和各县，开展立法项目调研，梳理确定立法建议项目73件。

　　当年3月，他们开始着手立法项目选题、草案起草、调研论证等各项立法工作。

　　陈笑华坦言，全国地方立法缺乏工作经验，面临诸多考验，特别是在立法工作中存在着人大热、政府冷的情况，有的政府依然习惯于以文件、会议纪要来指导工作，而不擅于发挥立法的引领和推动作用。

　　有法学学者撰文称，一些地方立法，在面对类似“向公民收钱”的问题时，颇具可操作性；但遇到“需要政府支出、维护”的问题，则十分原则化。

　　戴仲川认为，这与部门在立法中的主导地位有关。

　　在浙江省人大常委会副主任茅临生看来，长期以来，地方立法起草工作是谁主管、谁负责。这有利于加强法律的针对性，但一定程度上难免有部门利益倾向，因此要构造开放的、多元化的法规起草模式。

　　说到有着约30年地方立法经验的杭州市，王金财认为，立项是立法的源头，原来是部门起草什么、人大立什么，这两年，杭州正探索将立法决策、党委决策等内容相衔接。

　　他打了一个比方：地方人大立法，要从过去的“等米下锅”，转变为“点菜上桌”。

　　本报北京3月10日电