拉美资源民族主义随左翼崛起归来，资源附庸将变身资源主人？

澎湃新闻特约撰稿 章婕妤

近期拉美资源民族主义有显著抬头迹象。自今年以来，新冠疫情和俄乌冲突已然加剧了全球逆全球化趋势和贸易保护主义大潮。与此同时，拉美国家新一轮大选周期已至，左翼势力呈集体性崛起，经济民粹主义思潮上升，传统和新兴战略矿业领域出现国有化倾向。但考虑到本轮国有化尚处在初期发展阶段，受到内外环境等多重因素限制，其未来走向存在很大不确定性。资源民族主义会否成为拉美摆脱发展困境的救星，现阶段仍难下定论。

拉美资源民族主义再度回归

本次拉美资源民族主义的回归既体现了“继承性”，也具有一定“创新性”。从内部表现看，其资源民族主义的内在逻辑未发生根本变化。

一是同拉美左翼力量的上升周期保持基本一致。拉美政治生态的转变往往引起经济思潮的变化，历来均是左翼势力领导的国家主导资源民族主义发展的方向和大局。从2021年起拉美正式进入大选年，左翼总统候选人先后在玻利维亚、秘鲁、智利、洪都拉斯和哥伦比亚取得关键性胜利。2022年即将到来的巴西大选，左翼候选人卢拉回归的势头也十分强劲。

在这一大背景下，近来在包括墨西哥和阿根廷在内的多个左翼拉美国家均出现资源民族主义的苗头，其中“锂民族主义”情绪最为高涨。截至目前，墨西哥锂矿国有化法案已在参众两院通过；阿根廷经济部宣布将考虑锂国有化以提高本国在锂产业链和价值链的参与度；智利确认将于年底正式成立“国家锂业公司”；玻利维亚锂业公司的核心和外围业务进一步拓展。此外，将秘鲁铜矿开采权收归国有的呼声也在不断走高。

二是同全球资源价格上涨周期高度关联。拉美资源民族主义的勃兴期通常与大宗商品繁荣周期相互叠加。当前，积弊已久的供应链危机和通胀形势恶化已经大幅加剧传统能源和粮食价格波动，大宗商品价格持续攀升，而长期以来拉美作为全球能矿资源出口大国的集聚地，也自然成为这一波红利的主要受益者。值得一提的是，全球能源转型和绿色及气变经济的兴起也导致铜以及锂、镍、钴、锰、石墨等稀有金属矿产价格走高，锂价涨幅最高，2022年锂价同比上涨500%。国际能源署预测，未来二十年内以上矿产资源的需求量将经历20至40倍的增幅，而锂将进入供不应求时代。

从外部表现看，本轮拉美资源民族主义与以往相比具有明显不同。一是这次的资源民族主义波及范围从传统能矿行业拓展到了新兴战略矿产领域。此前这一特殊的经济现象多集中于石油、天然气以及铜矿等传统行业，如墨西哥、阿根廷、委内瑞拉均成立了国家石油公司，秘鲁矿业公司、智利铜业公司等也均为国家所有。但鉴于锂等新兴矿产资源的战略意义上升，将锂收归国有正在成为拉美国家政府的政策考量。其中由玻利维亚、阿根廷和智利组成的“锂三角”锂资源丰富，开采潜力巨大，占世界储量的56%，玻以2100万吨储量位居世界之首。目前三国正考虑组建“锂欧佩克”集团，墨西哥、秘鲁和巴西纷纷对此表现出极大兴趣，墨还于今年4月参加了由玻利维亚主办的首届“拉美锂全景论坛”。

二是本轮拉美资源民族主义以国有化为主，但国有化的方式方法更加多样。可以看出早期简单粗暴的国有化做法已趋于温和理性。拉美政府在强调“资源主权”的同时也更加注重循序渐进，通过部分管控、参股合营、协商分成等方式保证国家收益，也借助设置准入条件、健全法律法规、调整税收和特许权使用费等方法缓和外资矛盾。部分国家甚至大方表示将为外资“开后门”。

智利拟于年内提高采矿特许权使用费，包括铜在内的多种矿产将被纳入其中，但锂矿将享受特殊豁免权。拟成立的智利国家锂业公司也表示对私人参与持开放态度。阿根廷官方也鼓励私人资本入驻。墨西哥和玻利维亚的立场和态度似更为传统保守。但此番“新式国有化”也并非无可争议，如政府监管过度、强推渐进式收购、本土化要求更高以及通过税收进行间接征用等“间接国有化”问题正成为外资企业的心病。

拉美资源国有化面临风险大于机遇

就目前形势来看，拉美资源国有化可资利用的有利条件有限，不利因素居多。整体看来风险大于机遇。一方面，国有化可为提振拉美经济提供动力。拉美“反对矿业流行病联盟”的报告显示，疫情期间墨西哥、智利、阿根廷等拉美9个主要矿业大国均采取措施大力推动本国采矿业发展，并视此为“经济复苏和能源转型的必要条件”。考虑到拉美国家普遍受疫情冲击严重，多国经济陷入深度衰退，人民生活水平下降，经济复苏前景黯淡，而矿业作为拉美的一大经济支柱和政府收入主要来源，在左翼民粹力量领导下，矿业国有化有望大幅增加国家财政收入、改善就业机会和提升社会福利水平。

与此同时，国有化为拉美提升价值链存在感、增加出口产品附加值开辟了一条新路径。拉美向来以出口初级产品为主，矿产精炼程度很低，一般处在价值链下游位置。发达国家往往采取“割韭菜”做法，在拉美低价收购原矿后再将制成品高价售往拉美。以锂为例，包括智利在内的拉美主要锂矿国家无一具备生产锂电池能力。而锂本身仅占电池总成本的8%，占电动汽车成本的2%，单纯依靠供应锂很难真正获得产品红利。此次资源国有化或为拉美技术革新进程提供可能，对于增加拉美在价值链的参与度以及提高对外合作水平都有显著好处。

但另一方面，资源国有化的政治困难也客观存在。由于拉美政治两极分化状态的泛化，部分国家的资源国有化政策遭到反对派和在野党强烈抵制和反对。智利锂矿国有化政策的推进需要首先在国会达成普遍共识，但总统博里奇所在的执政党在国会处于劣势，获得法定多数的同意票数十分困难。另外智利正在进行的修宪进程也增加了国家整体政治环境的不确定性。

阿根廷的困境与其具体国情相关，采矿权主要归地方政府管辖，而联邦各省常与中央意见相左，将采矿权纳入统一规划面临极大政治阻碍。另外，资源国有化易造成权力的高度集中，滋生腐败风险，导致经济运行效率低下和经济决策政治化的潜在后果。墨西哥曾于1970年代末成立过一家以提取铀为目的国有公司Uramex，但因高层腐败及战略规划失败等问题而惨淡收场。

资金和技术条件限制也难以避免。在资金层面，采矿属于传统意义上的资本密集型企业，前期投入非常大，回报周期相当长。当下拉美各国普遍面临财政压力，对矿业国有化的长期规划和短期投入不相匹配，拉美资源国有化进程可能因此无限拉长。此外，拉美主要矿产国家的采矿市场已被美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等国分割，这意味着拉美在技术层面远未达到自主发展。长此以往的后果是，拉美本国专家团队和专业设备落后，技术水平不高，难以实现自主商业化规模生产。

还有环境和社区等老大难问题尚未解决。拉美政府现在面临发展矿业还是保护环境的两难选择。拉美对环保事业的热心和执着程度在其参与联合国气候大会上的表现可见一斑，多数国家都作出了碳中和的相关承诺，也就联合国气候框架条约提出了“国家自主贡献目标”。拉美多国也在着力推进绿色经济和可持续发展。但采矿属于传统能源密集型产业，尤其是矿产开采的耗水量和耗电量巨大，已经影响了农业和社会正常用水用电需求。据统计，生产一吨锂需耗费7万升水。此外还易对环境和生物多样性造成永久性破坏，生产锂过程中产生的盐酸等有害物质将侵蚀土壤并危害农业生产。与此同时，政府也因采矿问题与原住民关系持续紧张，社区等制约因素因此被不断放大。土著与矿业公司的水源、土地和劳工纠纷也将持续存在，从而加大了政府对矿业国有化的管理难度。

最后是外国势力干涉的风险凸显。可以预见的是，拉美本轮资源国有化将直接打击西方资本巨头和既得利益者，以美国为首的西方国家或将借此机会对涉事拉美国家进行“长臂管辖”。美称墨西哥锂国有化政策威胁到墨商业环境的可预测性，是违背《美墨加协定》条约的“贸易保护主义”做法。该协定的前技术谈判专家认为这一举动是对美墨经济关系的“偏离”。美参议员呼吁拜登政府对在墨美企所受“侵略”采取行动。智利作出锂矿国有化政策宣示后不久，总统博里奇在参加美国主办的美洲峰会上与美国总统拜登单独会面，并作出“美国在智利的生意三十年不受损”的保证，似乎有意为在智利经营的美国企业利益背书。据悉，秘鲁矿业国有化进程也受到美国暗中阻挠。

如何利用资源优势实现发展目标？

过去拉美已经吃尽了“资源诅咒”的苦头，如何实现从资源附庸到资源主人的身份转变是拉美亟需思考和解决的问题。发展，尤其是可持续发展已经成为当下拉美政府和人民关心的热点话题，而如何利用自身的资源优势实现这一目标才是拉美应该探索的出路所在。

总而言之，摆脱发展困境绝不仅仅是喊喊“国有化”的口号而已，这既取决于领导人的领导智慧与决心，也需把握好时与势，找准时机，顺势而为。

（章婕妤，中国国际问题研究院拉丁美洲和加勒比研究所）