PPP（政府和社会资本合作的模式）回暖了。财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲最直观的感受是，今年关于PPP的各种研讨会多了起来，甚至“有点儿扎堆”。
数据显示，截至今年三季度，全国PPP项目库入库金额达到14.1万亿元，合同签约金额9.2万亿元，开工建设项目投资额为5.3万亿元。今年前三季度净增落地项目1348个，同比上升20%；净增开工项目1322个，同比上升130%。
“可能大家都意识到调整之后，现在的PPP环境有一种比较良好的（发展）趋势。”夏颖哲近日在第二届开发性PPP论坛上说。
开发性PPP的探索
“PPP的发展要扎根中国的现实土壤”，这是这两年财政部原部长、中国财政学会会长楼继伟频繁提及的一句话。作为中国PPP模式的主要推动者之一，楼继伟经历了其发展的各个阶段，也深谙PPP在中国的优势和问题。
在他看来，此前的PPP模式重建设轻运营、绩效考核不完善、政府支出责任固化等问题明显，直接导致了2017年PPP项目退库力度加大，行业风险集中释放。但PPP的未来前景是值得肯定的。
“当前，全球经济波动加剧，国内经济下行压力增大，特别是地方隐性债务风险、财政风险日益突出。稳步推动PPP行业发展是我国有效应对各种风险挑战的必然选择。”不久前，他在“全球PPP50人”论坛第二届年会上说，“要按照‘尽力而为、量力而行’的原则和绩效财政导向，为PPP模式提供更加广阔的发展空间和运用场景，进一步加大高质量公共服务的供给力度。具体来讲，应扎根中国的现实土壤，以更加广阔的视野，更加务实的举措，努力推进PPP事业行稳致远。”
“改革”“调整”成了这两年PPP行业的高频词。我国已成为全球最大的PPP市场，如何针对PPP进行制度创新和规范发展，受到社会高度关注。
这些年，各地对PPP进行了一系列探索与创新，开发性PPP就是其中一项重要成果。“开发性PPP是国际通行PPP模式与中国特色制度背景和实践土壤相结合后的创新产物，是传统PPP模式的升级版，也是我国区域开发组织模式的一次重大创新，对推动新型城镇化建设和国家治理能力现代化具有重要意义。”中国财政科学研究院院长刘尚希在第二届开发性PPP论坛上说。
刘尚希是开发性PPP概念的提出者。这些年，他和团队跑了不少地方，看了不少PPP模式，他觉得，在中国最有前景的就是这种基于片区整体开发运营的PPP模式。
与基于单个项目的传统PPP模式不同，开发性PPP是基于片区整体开发运营的新型政府和社会资本合作模式，以提升区域价值、自我造血、促进城镇发展为目标。社会资本承担空间开发的主要管理责任和主要风险，投资回报来自于区域价值提升转化而来的新增收入。近年来，地方政府越来越多引入开发性PPP项目，包括产业新城、特色小镇、全域旅游等类型。
“光注重单个项目，很多事情是没办法解决的，（在这种情况下）政府和社会资本合作就像在螺蛳壳里做道场，很难搞出新名堂。”刘尚希表示，传统的PPP模式重建设，“工程完了我就走人了”，长期运营不确定性大，政策一调整就有很多变化，“不可预期，所以很多社会资本就对PPP项目热情不大了”。
具体实践中，部分地方政府为了稳预期对PPP的模式进行了相关创新和调整，用长周期的片区开发运营来代替单个项目的开发，效果显著。国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春认为，政府将区域项目内收入的一部分，作为支出项目公司费用的资金来源，不会形成债务风险。开发性PPP项目将社会资本与政府利益深度捆绑，双方均以总体效益提升为目的合作，有助于实现政府和市场的互利共赢。
据不完全统计，在财政部PPP综合信息平台的项目管理库中，已落地的开发性PPP及类似项目近400个，在各类PPP项目中总量排名第4；投资额超过1.4万亿元元，占落地PPP项目总投资规模15%，项目主要集中在产业新城、产业园区和城镇综合开发等领域。
不能天天想着追马，要先把草种好
开发性PPP的创新发展和我国新型城镇化的进程相关。目前，欧美发达国家已经基本上完成了城市化，城市化率达到了80%-90%之间。而我国的常住人口城镇化率为59.58%，若按户籍人口计算，城镇化率仅为43%，还具有巨大的成长空间，但靠政府投入远远难以满足城镇化发展的需要。
中国财政学会PPP专委会副主任委员、华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰对此深有感触。“华夏幸福第一个产业新城项目就在河北固安，当时有一个招商案例给了我们非常深刻的启示。”
几年前，某德国著名汽车品牌要在北京周边选址建厂，投资金额几十亿欧元，固安为了争取项目承诺给了对方很多的优惠政策。经过层层筛选后，考察对象只剩下北京的亦庄和河北固安两地。最终这个企业选了北京。
“为什么这么优厚的政策还招不来这个企业？”几番询问才知道，问题出在城市功能配套设施上。“当时固安很穷，财政收入不足一亿元，也没有像样的饭店，而亦庄已经非常好了。对方说如果选择固安，他们的很多人才都会流失，人才流失了，企业投资也就失败了。”
张书峰说，全国有2800多个县，很多城市都和固安一样存在配套设施不足的问题，这样去吸引高端产业、高端技术和高端人才就缺乏竞争力。加大投入进行基础设施建设，地方财力有限，也缺乏专业人才去实现城市的整体规划。“一个县要的不是一个项目，单个项目解不了渴，对它的发展基本上起不到太大的作用，真正能起到作用的是整体更新。”
开发性PPP就是为此设计的一揽子解决方案，包括规划设计咨询、土地整理、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展和城市管理运营等六大服务，“这六大服务正好弥补了这些县域城市缺资金、缺人才、缺产业、缺机制四块短板。”张书峰表示，招商引资要处理好“种草”和“追马”的关系，政府不能天天想着追马，你在家要先把草种好，草种好了，马自然就来了。
“从总体看，我国的基础设施建设仍是经济发展的瓶颈和短板，仍需大力发展，传统的基础设施建设模式有缺陷和不足，开发性PPP正是适应这个环境产生。”中国PPP基金原董事长周成跃表示，开发性PPP不仅仅是一种融资模式，更应看作是治理机制的创新，在城镇化的投融资方面，其补足了传统PPP模式的很多短板。
对于PPP未来的发展，周成跃认为，目前PPP亟待解决的主要是制度层面和规则上的可操作性问题，这些问题在开发性PPP当中也都不同程度地存在，其中一些共性问题对开发性PPP模式的影响更大，比如土地开发运用的权责问题。
“开发性PPP在国际上案例很少，在国内开展的时间也不长，几乎找不到完成全周期项目的案例，特别是前几年土地升值较快，可能存在一好遮其余的情况。”周成跃说，要让其更有活力，更健康地成长，需要各方用心呵护、用力培育。
孟春建议，进一步完善政策，探索开发性PPP与专项债的结合模式。“PPP模式专业性较强，具有项目管理优势，而专项债利率较低，具有资金成本优势。如果把这两者的优势结合起来，就能发挥协同加力效应。一方面加速项目融资，提高社会资本参与PPP项目建设的积极性。另一方面，可以通过充分竞争、风险分担和全生命周期管理等优势提高财政资金使用效率，把钱用在刀刃上。”
