不大拆大建 着重解决四个“2亿”人群问题

中青报·中青网见习记者 赵丽梅 记者 张均斌

    “在城市更新中，不要搞大拆大建，民生问题要放在主要位置上。”“新时代的城市应当是全龄友好城市——对儿童友好的城市、对老龄友好的城市、对外地人友好的城市、对弱势群体友好的城市。”

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    近期，中国城市百人论坛秘书长、中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任研究员倪鹏飞，与其他人讨论得最激烈的一个话题是如何进行城市更新与超大城市治理。

  在他看来，中国的城市已经进入了全面发展时代，而城市更新是城市发展的永恒课题，需要拿出“绣花”的功夫和思维来做好城市更新，提高城市发展的质量，建设更完美的城市家园。

    城市更新与超特大城市空间治理是中国城市高质量发展的重要内容。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对这一内容进行了部署，其中提出，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。同时，还提出了建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。

    近日，在“中国国情与发展”论坛2024年——城市更新与超特大城市空间治理专题论坛暨中国城市百人论坛夏季论坛上，来自全国各地多领域的专家学者汇聚一堂，共同探讨新时期城市更新和超特大城市空间治理模式、路径和策略。

    更多满足新经济、新消费、新人群的需求

    “中国城镇化已从‘大规模、快速化’转向‘中低速、微增长’时代，这两年中国城镇化增速约为前10年的一半。”中国城市规划设计研究院院长王凯在论坛上指出，中国城市建设的历史阶段已经从“建设”时期进入“治理”阶段。

    随之而来的是，城市更新的逻辑和路径也发生了深刻变化。王凯解释，从传统的“产-城-人”变成了“人-产-城”，其中，人成了更核心的要素。现在，城市发展更多依靠创新驱动，新质生产力发展的核心是人。近段时间，很多城市都在争相吸引人才，同步改善城市空间，提升城市品质，从而推动经济发展。

    在中国科学院院士、中国科学院地理资源研究所研究员陆大道看来，城市更新，更新的是一座城市的竞争力和活力，当下，很多城市的竞争力和活力还不够。

    “让人民生活更美好的城市发展模式，一定是人、地、业、财流动和谐、公平、正义的城市。”发展中国家科学院（TWAS）院士、中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任刘彦随认为，在中国式现代化不断推进过程中，城市更新和超特大城市治理要遵循因地制宜、分类指导、分区分步探索推进，不能“一刀切”，或者“切一刀”。

    刘彦随谈道，从城市建设到城市经营、城市治理的转变过程，是一个系统性、多维度、多目标推进的工程，城市更新是其中重要的手段。“所以，城市更新是更新、利用、保护三位一体的有机结合，不是为更新而更新。”

    王凯谈道，随着城镇化进入中低速发展阶段，城市规划面对存量空间的更新迭代任务，要更多地满足新经济、新消费、新人群的需求，从一般消费品到更加注重环境、文化、服务数字化的体验型经济。尤其是青年一代更加注重个性消费、文化消费、虚拟消费，青睐更多样化的服务方式。

    “微更新”激发城市新活力是当下一些地区城市更新的新选择。例如，苏州的“姑苏八点半”，以“微更新”的方式，激活老城区的文化经济活力。苏州结合当地特有的文化、娱乐、餐饮、购物，以夜经济的形式，落到苏州观前街等传统商业空间和古典园林中，随着改造提升完成，这条街变得人气旺了起来。

    聚焦解决四个“2亿”人群的问题

    “在城市更新中，不要搞大拆大建，民生问题要放在主要位置上。”陆大道如是说。

    王凯谈道，城市更新要注重解决四个“2亿”人群的问题。具体来看，一是2亿多新市民、青年中约70%的人在城市租房，住房困难突出；二是2亿多居民生活在城镇老旧小区中，这些小区普遍存在建筑老化、设施不健全等问题。三是2亿多老年人的住房适老化设施严重不足，不适应居家养老需求；四是2亿多儿童对于安全、健康生活环境有新需求。

    “新时代的城市应当是全龄友好城市——对儿童友好的城市、对老龄友好的城市、对外地人友好的城市、对弱势群体友好的城市。”王凯认为，未来，城市更新工作应从群体到个体，通过优化存量空间实现个性化、特色化配置。

    在解决住房问题方面，当下，全球不少核心城市的办公楼空置率居高不下，将办公楼改造为长租公寓，成为一些地区城市更新的新方式，这不仅解决了住房短缺尤其是青年住房短缺的问题，也成为恢复经济活力的一种方式。

    “面向未来，中国特大城市的空间治理，首要克服的就是‘浪费’的问题。”北京大学城市规划与设计学院（深圳）院长赵鹏军通过大数据分析发现，新冠疫情之后，不少工业园区空置。他也在思考，能否将这种空置工业园区纳入城市更新的范围，探索用于政策性保障性住房的可能性。

    老旧小区改造是城市更新中最受关注的重点内容之一。王凯谈道，在居住空间方面，要加强城镇老旧小区改造，推进完整社区建设。他解释，尤其是要从小切口切入，解决老百姓的“急难愁盼”，比如厨房不串味、厕所不漏水、房间能隔音等，虽然这些在城市更新的大工程中是小事，但落到老百姓头上就是大事。“在社区服务设施上需要做得更细。”

    中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠则表示，要从多角度考虑老旧小区改造问题，其中包括基础设施和楼道等公共空间修缮、加装电梯等。从小区角度来看，包括菜市场、停车位在内的公共设施配置不足，老年人、儿童活动休闲空间欠缺等是老旧小区改造需要解决的核心问题。从街区角度上看，需要关注文化娱乐设施和空间绿地开放，以及学区学位配置等问题。在城市尺度上，城市更新则需要关注城市内涝积水治理、城市平衡发展等问题。

    中国科学院生态环境中心研究员周伟奇在调研时发现，城中村其实是“最热”的地方，因为空调产生的电费对居住在其中的不少人来说是不小的经济负担，不到万不得已，有的人不会开空调。他认为，在城市更新时，既要考虑城市更新的效率，也要考虑城市更新的公平性。他建议，用一种基于自然的解决方案，更好地来提升城市的人居环境，提升老百姓的宜居性。“生态进城”（推进城市生态建设）不失为一个策略，在城市更新的大背景下，“生态进城”也有了更好的机遇。

    另外，刘彦随还谈道，当下，一些大城市都市圈周边“灯下黑”现象非常突出，城市更新往往更新的是“心”，而都市圈边缘的“圆”有可能被弱化。他谈道，在特大超大城市推动城市更新的过程中，需要思考如何统筹城乡融合发展和区域协调发展。

    与此同时，城市更新也有“另一面”。中国科学院地理研究所研究员刘盛和谈道，一些地区城中村或老旧小区改造完成后，随着这些地方居住环境和品质的提升，房租快速上涨，对于低收入人群特别是外来人口产生了一定的“挤出效应”。这也是城中村的居民最担心的问题之一。尤其是在一线城市，外来人口数量巨大，更易产生类似的“挤出效应”。这些人不断向城市外围移动，走向城市的郊区，走向周边城市，也有人直接离开了其一直打拼的城市。

    城市更新也需要兼顾公平性。在刘盛和看来，城市更新在提高城市品质的同时，也要考虑为这些低收入人群提供可居住且可支付的住房，这也是非常重要的一件事。

    “存量更新时代，城市空间价值需要重新认识，属性的多重性、空间使用的多样性需要精准适配，既要‘改得好’还要‘用得起’。”王凯如是说。

    建设可持续的城市更新模式

    如何更好、更精细地进行城市更新和超特大城市建设，是当前城市发展面临的重大课题。

    倪鹏飞表示，由于思维惯性、利益驱使等问题，截至目前，城市更新，包括超特大城市的建设规划和管理等还存在诸多问题，如大拆大建等。

    刘彦随认为，在城市更新过程中，不仅要遵循城市发展规律，还要建设可持续的城市更新模式、机制以及建立健全相关的法规体系，这些都是至关重要的。

    民盟中央经济委员会副主任、研究员冯奎分析认为，当谈到城市更新不可持续时，人们往往会提及大拆大建，在他看来，这个现象背后与相关部门的行为模式有关，这种行为模式的背后反映的则是城市更新制度上的缺失。其中，包括投资机制、市民参与机制，产业培育机制以及评价机制等在内的机制显然都不足。他表示，最重要的在于城市更新缺乏财政方面的考量，缺乏一种非常有效的评估方式，无法形成对大拆大建的约束。

    “现在旧城更新面临最大的（挑战）是没钱，社会资本无法介入。”冯奎到多地调研后发现，在过往的城市更新中，政府的财政投入占大头，这也就意味多元可持续的投资模式还不足。另外，民间资本和个人参与的力度也不够。他认为，需要从改善城市发展深层次的财政体系着手，为城市更新提供强大的制度和资金支持。

    《决定》提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规，这给业内注入了信心。在冯奎看来，这意味着城市更新在顶层设计方面已经朝着更深层次的制度方向探索，以及朝着更深层次的政策设计方向发展。

    城市更新的投资经营是城市动力机制当中的核心机制，也是当前最缺失的一种机制。冯奎建议，进一步完善城市更新的投资模式，中央政府在国债方面还有更大的发力空间。关于增加地方财力，特别是丰富完善相关税收，扩大地方财政方面，还有很多工作需要推进。

    新业态在地方税收体现不充分也是地方缺乏投入动力机制的原因。此次 《决定》提出，研究同新业态相适应的税收制度。在他看来，未来，随着新业态相关的税收逐步完善，进一步增强地方财力，将成为城市更新的重要保障。

    当前，城市更新已经形成了大量资产，未来，这些资产如何循环利用等，都需要进一步探索。因此，冯奎建议，加快探索在城市更新中形成的各类资产的处置，地方政府也需进一步加快探索建立和完善相关制度。