上海团组织二十年接力“不让任何一个孩子掉队”

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    3月1日，《上海市预防未成年人犯罪条例》以及新修订的《上海市未成年人保护条例》正式施行。其中，前者填补了上海预防未成年人犯罪支持保障体系的立法空白。

    中青报·中青网记者注意到，上海首部预防未成年人犯罪条例出台的背后，是共青团上海市委长达20年的坚持。“预防和减少未成年人犯罪涉及多方面工作，光职能部门就有20多个。条例出台后，相关单位的职责都进行了细化明确，必将推动预青工作（即预防青少年违法犯罪工作）迈上一个新台阶。”团上海市委书记上官剑介绍，上海团组织从2002年开始探索引入社工从事预青工作至今，历时整整20年。党的十八大以来，这项旨在“不让任何一个孩子掉队”的系统性工程，开始进入快车道。

    从0到1的突破

    预防未成年人犯罪是我国各地团组织的一项重要职能。我国预防未成年人犯罪法早在1999年就已制定，但上海相对应的地方条例却未出台。而上海的预青工作，又一直走在全国前列。这里创造了全国第一个“少年法庭”、第一个“少年起诉组”、第一个独立的少年警务机构“少年科”，还制定了第一个未成年人司法社会服务地方标准等。

    不同于未成年人保护条例，预防未成年人犯罪条例更侧重对有不良行为的人进行行为干预和矫正，主要针对特殊群体。该条例虽然适用的人群不大，但受关注度极高——能不能服务好、引导好这些特殊的未成年人，直接影响到社会的安定、和谐。

    上海市青少年服务和权益保护办公室是预防未成年人犯罪的日常工作机构，负责人周建军是2001年年底上海派出的第一批赴香港学习社工经验的团干部之一。他用两周时间，每天跟社工一起去迪厅、网吧、小区、公园寻找服务对象。

    团上海市委也正是从2002年开始探索布局上海的青少年社会工作。在市委政法委的领导下，上海成为全国最早探索社区青少年服务帮扶机制的城市。此后，上海团组织成立了“上海市阳光社区青少年事务中心”，专门在社区为失学、失管、失业青少年提供服务，把预青工作前置，从源头上预防和减少犯罪。迄今，上海的青少年社工队伍已经拥有700多人。

    2010年，有8年实践经验的上海共青团，开始探索预青工作立法。“那时感觉需要一个顶层设计，固化经验成效、解决痛点短板、理顺工作机制，社工初步建立了一套上海本地化的工作模式。”市阳光社区青少年事务中心总干事黄旦闻回忆。但几次“立法冲刺”，都因种种原因未能成功。

    党的十八大以来，习近平总书记多次围绕青少年和共青团工作发表重要论述。他要求，团干部要深深植根青年、充分依靠青年、一切为了青年。而预青工作的本质，就是“不让任何一个孩子掉队”。

    这给了上海团组织“再冲一冲”的勇气。2013年，团上海市委实施了新一轮立法调研，进一步梳理工作经验、理论研究、可行性论证。2018年开始，团市委全力开始新一轮冲刺；2019年进入预备项目；2020年进入上海市人大五年立法规划；2021年，一举由预备项目转为正式项目，年底通过一审；2022年2月17日通过二审，2月18日正式表决通过。

    这天下午，周建军的一条感谢微信在朋友圈“炸”出了许多当年“冲刺过”的老团干、老社工。预青工作立法，这一上海几代团干部的梦终于圆了。

    敢啃“硬骨头”

    《上海市预防未成年人犯罪条例》仅在2021年一年间，就经历了70多个版本的修改。这些修改中，有小改，也有连整个立法框架都推倒重来的大改。“字字千钧。”上海市青少年服务和权益保护办社工处处长苏玉峰说。

    “印象最深的是连续4次修改，每次从早上9点改到晚上10点。我们和市人大社会委、法制委、市公检法等部门人员在一起，逐字逐句地改，一直改到所有人大脑缺氧。”苏玉峰的电脑里，装着历任社工处处长留下的立法“百宝箱”——各种版本的“上海市预防未成年人犯罪条例”。

    仅团上海市委在立法讨论会中提供给各类专家的立法资料就有数千页A4纸，最终都凝结成21页纸的条例“表决稿”。

    “表决稿”里的每一个词，都经过慎重讨论，还要兼顾各部门之间的平衡。比如，《条例》第四条明确规定了上海市、区两级人民政府和乡镇、街道在预青工作中应当履行的职责，其中重点写明“掌握基础数据、建立重点个案研究和快速处置机制，保障专门工作和项目经费”等。第五条、第六条分别明确了公安、司法行政、教育、文旅、市场监管、网信、新闻出版、检察院、法院等部门的职责。

    值得注意的是，相比上位法，《条例》增加了一个章节的预青工作“预防支持体系”。首次明确市青少年服保办要建立与城市运行“一网统管”平台相衔接的预防未成年人犯罪信息服务管理系统，提高科学研判、分级分类干预处置的能力和水平；明确根据工作需要配备青少年事务社工；明确完善青少年事务社工薪酬制度；明确政府以及法院、检察院使用财政性资金委托专业服务机构参与预青工作的相关要求等。

    仅以“完善社工薪酬制度”“使用财政资金委托服务”为例，苏玉峰告诉记者，起草组至少和市委政法委、市财政局等单位当面沟通2-3次，书面沟通5-7次。最终综合各方意见后，才在第十六条“使用财政资金委托服务”部分增加了“应当符合国家和本市规定”的内容。

    不回避问题，立法难点也是青少年痛点

    “多部门协调”是《条例》立法过程中一个最大的难点，也是立法后旨在解决的青少年痛点问题。

    苏玉峰告诉记者，《条例》里的每一条，都是在调研实践的基础上，做到“调研一次，修改一次”。以公安机关为例，针对预青工作进行调研时，动员了公安机关的很多处室。最终在《条例》的第四十三条，在上海市委政法委、市人大社会委、市公安局与团市委等各方的共同努力下，把“市、区公安机关应当确定专门机构，指导、监督和管理未成年人保护及预防未成年人犯罪工作”明确列出，并提出，公安派出所应当安排熟悉未成年人身心特点的专门人员负责预防未成年人犯罪及相关案件的办理工作。

    简单几十个字的背后，是多个部门共同合作、克服困难、力求为青少年提供最稳妥的预防犯罪工作保障的决心。“确定一个专门机构做预青工作，要涉及人员配备、部门职责调整等众多难点，公安机关为此要从市级到基层派出所，做出一系列制度安排。”苏玉峰说。

    值得一提的是，这份《条例》，未来还将带动整个长三角地区预青工作共同发展。

    《条例》第八条突破性地提出，建立健全长三角预防未成年人犯罪工作联动机制，实现工作经验和信息共享，帮助整个区域科学研判未成年犯罪趋势及应对方案。据悉，目前长三角主要城市已主动联系，部分城市团组织和社工服务机构要求上海派遣督导，帮助完善当地的社区青少年帮扶机制。

    整部《条例》的背后，实际上是上海市青少年事务社会工作长达20年的探索和沉淀，凝聚了一代又一代上海团干部的努力和心血。“我们在为孩子们打一场持久战。”上官剑说。