专家解读中央一号文件|加强县域基本公共服务供给统筹

2026年中央一号文件提出“加强县域基本公共服务供给统筹”，系统部署“保留并办好必要的乡村小规模学校和幼儿园”“支持紧密型县域医共体提升综合服务能力”“发展县乡普惠托育服务”等，进一步强调了县域在稳步推进基本公共服务均等化中发挥统筹优化资源配置的关键作用。

近年来，我国城乡基本公共服务体系建设取得显著进展。比如，教育资源共享提质。通过组建城乡教育共同体、推动校长教师交流轮岗常态化、建设智慧教育平台，促进优质数字教育资源向乡村覆盖，城乡学校办学条件差距持续缩小。

从医疗资源看，截至2025年底，全国共建设运行3099个紧密型县域医共体，基本覆盖全部2199个县和县级市以及1/3的城市区，覆盖人口约9.24亿人。监测显示，2024年县域内基层医疗机构诊疗人次占比达63.4%，“强县域、强基层”成效显现。与此同时，保障水平稳步提高。截至2025年底，全国社保卡持卡人数已达13.9亿人，覆盖98.9%以上人口，其中超11亿人同步申领电子社保卡，服务便捷性大幅提升。“十四五”期间，全国城乡低保的平均标准较2020年分别增长19.6%和21.3%，农村增速持续快于城镇，体现对农村困难群体的倾斜。

不过，随着经济社会的发展，基本公共服务供给和服务质效在县域与城区、县城与农村中依然存在不均衡的问题，县域基本公共服务从“广泛覆盖”逐渐迈向“优质均衡”，但仍面临一系列深层矛盾与结构性挑战：

治理机制碎片化。教育、医疗、养老等服务分属不同部门，缺乏跨部门的统一规划与政策衔接，县域医共体与养老体系等存在联动不足，难以形成合力；基本公共服务供给仍以政府为主导，社会组织、市场主体、社区等多元力量参与渠道不宽、深度不够。

资金统筹与投向失衡。大量资金用于县域基础设施建设，而对人员培训、运营维护、服务创新等投入相对不足；乡村教师、医护人员等面临“引不来、留不住、提升难”困境，薪酬待遇、职业发展空间与城镇存在差距，服务能力建设缺乏稳定支撑。

人口结构转型适配不足。县域养老服务供给专业照护、医养结合等服务严重不足；3岁以下婴幼儿普惠托育服务在农村地区明显匮乏；教育资源动态适配不足，人口流入地区学位紧张，流出地区资源闲置。

数字服务存在应用壁垒。农村老年人等群体因技能不足、设备缺乏面临“不会用、不能用”问题，线上线下流程衔接不畅，存在“线上申办、线下跑腿”现象。

因此，“十五五”期间，我国必须坚持系统观念，将县域作为政策集成、资源下沉、改革创新的核心平台，不断筑牢根基、优化配置、聚焦需求、创新机制，稳步推进基本公共服务扩面提质：

构建县域基本公共服务一体化规划与实施体系。坚持规划引领，编制县域城乡基本公共服务一体化发展规划，明确短板、目标与路径，打破部门与城乡分割；建立资金、人才、设施的统一调度与共享机制，避免重复建设和资源闲置；制定县域内服务供给规范，涵盖流程、质量与保障要素，夯实均等化基础；在保障基本公共服务公益属性的前提下，鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、特许经营等方式参与养老、托育、文体等设施的建设运营，形成多元化供给格局，满足群众多样化需求。

推动县-乡-村三级网络资源下沉与精准对接。优化层级功能，县级侧重“优质供给与统筹协调”，乡镇发挥“枢纽中转与综合服务”，村级聚焦“基础保障与代办转介”；推动优质资源下沉，通过“县管校聘”、医共体、人才下乡等机制，推动县城优质人力与技术资源向乡村定期流动；推广“村事社办”城乡集成共治模式，鼓励乡镇与社区、县级中心结对联动，推动公共服务资源向人口集聚区倾斜，促进各级资源与干部向社区下沉。

健全以常住人口为依据的基本公共服务供给保障制度。推动基本公共服务与户籍逐步脱钩，确立居住地供给原则；建立资源挂钩机制，推动学位、床位、经费等资源配置与常住人口规模、结构、分布动态挂钩；保障非户籍人口权利，逐步实现基本公共服务向常住人口全覆盖，推进“同权同待遇”；完善“人地钱”挂钩机制，推动财政转移支付、建设用地指标等与吸纳农业转移人口规模适配，保障人口流入地的服务供给能力。

推动数字智能技术应用与县域基本公共服务供给深度融合。突出数字赋能，整合县域数据与服务；建设集政务、医疗、社保、养老等于一体的县域智慧公共服务平台，实现“一网通办”，推动优质教育资源、医疗专家资源通过网络直达乡村，提升可及性和便利性；推进适老化与无障碍改造，在村级广泛设立数字服务代办点，配备辅导人员；乡镇配备专职运维力量，建立快速响应机制，针对性开发农村高频应用模块，提升供需匹配度。

（作者是农业农村部农村经济研究中心乡村发展与城乡关系研究室助理研究员）