加快公益诉讼立法推进法治中国建设

十四届全国人大常委会立法规划前不久公布，共列出79件条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类项目，检察公益诉讼法（公益诉讼法）位列其中。

从党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度以来，我国公益诉讼制度从无到有、从小到大，不断发展。随着公益诉讼工作的不断发展，公益保护观念的深入人心，人民群众对于公益诉讼守护美好生活的需求和愿景越发强烈，公益诉讼立法已成为司法实践中的迫切需求。

近年来，多名人大代表不断呼吁加快公益诉讼立法。今年，有关完善公益诉讼制度推进法治中国建设的代表建议被全国人大常委会办公厅确定为重点督办建议。

现有立法规范过于分散

近年来，我国的公益诉讼立法和实践进入了快车道，法律依据逐渐丰富。

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法的决定，公益诉讼正式写入法律。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。此外，海洋环境保护法、环境保护法、消费者权益保护法、个人信息保护法等多部法律都规定了有关公益诉讼的内容。

但在全国人大代表、民革中央常委、中国人民大学法学院教授汤维建看来，现有公益诉讼立法制度过于分散，公益诉讼立法规范还存在诸多缺陷，出台一部专门的公益诉讼立法十分有必要。首先，立法规范比较分散，而且各项规定之间存在重复性乃至冲突性条款。其次，立法内容较为松散，尚不能构成严密或较为严密的规范体系，实际运行时存在立法空白。第三，司法解释的规定效力位阶较低，有许多认识分歧的问题无法通过司法解释求得共识。最后，公益诉讼中暴露出的一些问题，如公益诉讼范围过窄、公益诉讼案件线索受限、公益赔偿金难以有效管理和使用、公益诉讼与其他相关法律机制的衔接协同机制不够健全等，亟待通过立法解决。

具体制度设计仍需完善

公益诉讼制度全面推开以来，案件范围不断拓展，办案数量不断攀升，公益保护效果日渐明显，逐步探索出公益保护的“中国方案”。其中，检察公益诉讼是重要组成部分，今年的最高人民检察院工作报告显示，5年来立案办理公益诉讼75.6万件。

全国人大代表，天津市人民检察院党组书记、检察长陈凤超认为，公益诉讼的具体制度设计仍需完善补强。

“目前公益诉讼制度的规定过于分散，各个法律中对于公益诉讼权利行使的主体、内容方式等也不统一，概括性、宣示性条款多，具体制度设计内容较少，不利于公益诉讼制度整体效能的发挥。”陈凤超指出，目前对于提起公益诉讼的诉讼请求，实践中仍然参照民法典及相关部门法律的规定，缺少体现公益诉讼特点的惩罚性赔偿、劳务代偿、补植复绿、替代性修复等诉讼请求的明确具体规定和适用条件规制，造成公益诉讼诉请缺乏法律依据。在部分公益保护领域，如个人信息保护、反垄断等，缺少明确的法定责任承担方式，影响公益保护实效。同时，对于检察机关提起公益诉讼程序与法律规定的机关、社会组织提起公益诉讼程序之间的差异、衔接、顺位、协同等关系的制度设计仍不清晰，检察机关支持法律规定的机关或社会组织提起公益诉讼的标准、程序需要细化明确。

此外，在陈凤超看来，案件管辖、举证责任和证明标准、与生态环境损害赔偿制度的衔接、裁判后法律监督程序、执行程序的启动和参与、公益诉讼损害赔偿金的管理和使用等具体制度，也都需要通过专门立法予以回应。

立法研究明确重点问题

随着公益诉讼观念的深入人心，公益诉讼专门立法的呼声越来越高。地方立法为进一步推进公益诉讼国家立法奠定了丰富的实践基础，提供了可资借鉴的立法样本。同时，全国检察机关针对公益诉讼检察办案实践中的问题形成和发布了一大批公益诉讼指导性案例、典型案例和规范性文件、指导性意见，也为检察公益诉讼制度的专门立法完善提供了基础和参考。

结合实践发展，汤维建建议采用“全国统一立法+授权地方立法”的模式规范和拓展公益诉讼受案范围。一方面，将现有法律规定的生态环境和资源保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让保护、英烈名誉保护、未成年人保护以及个人信息保护等领域的公益诉讼作出集中列举性规定。同时，授权地方立法对安全生产、公共安全、文物和文化遗产保护、水利、市场监管、公共卫生等领域进行因地制宜立法调整，形成有序拓展公益诉讼范围的既积极稳妥同时又兼具地方特色的层次性、差异性梯形拓展模式，体现原则性与灵活性的有机统一。

目前，推进公益诉讼专门立法工作已经基本形成了共识。多位全国人大代表就立法重点也提出了多项建议。

调查核实权是检察机关开展公益诉讼的前提性也是保障性权力。为了使调查核实权行之有效，汤维建建议在公益诉讼法中对调查核实权进行专章系统规定，使各种调查核实具体方法方式得以明定化，使之具有可操作性，尤其是对调查核实权的有效运行提供了诸多保障性措施，包括检察机关采取训诫和制止等强制性措施和查封扣押等证据保全的权力。

此外，汤维建还建议通过立法打造“三合一”公益诉讼体制和机制，建立公益修复管理人制度，明确公益诉讼惩罚性赔偿制度的适用范围和适用规则，设置公益损害赔偿金财政代管机制，构建区域性公益诉讼协同机制，构筑公益诉讼支持系统，支持社会组织提起民事公益诉讼，构建公益诉讼人才供给机制。

陈凤超建议继续加强对公益诉讼制度定位、特征等基本立法前提理论问题的研究论证，并选择合理的立法方式和立法步骤。同时，应当对于公益诉讼重点问题加强研究分析，完善制度程序设计。

全国人大代表，福建省厦门市人大常委会主任、党组书记杨国豪建议制定检察公益诉讼法时对一些重点问题予以明确，包括采用概括列举及兜底方式确定办案领域、规范和保障检察机关调查取证权、明确适用惩罚性赔偿的情形、建立人大代表建议或政协委员提案向公益诉讼检察建议转化机制等。