一场大戏：当申请“火线入盟”的乌克兰遇上口惠实不至的欧盟

在俄乌战事胶着之际，2月27日欧盟委员会主席冯德莱恩接受媒体采访时称“乌克兰是我们的一员，我们希望他们加入欧盟”。作为回应，乌克兰总统泽连斯基于第二天顺势提交了加入欧盟的正式申请。与此同时，欧洲议会3月1日以绝对多数票通过了一项不具有法律约束力的决议，呼吁欧盟给予乌克兰成员国资格。此外，波兰、拉脱维亚、希腊等10多个成员国也呼吁欧盟依照“特别程序”加速审议乌克兰的入盟申请。一时间，“乌克兰即将加入欧盟”，“欧盟扩员程序正式启动”等议题成为媒体关注的焦点。

对此，本文认为欧盟的加盟程序冗长复杂；乌克兰加入欧盟将对欧盟内部权力平衡、欧盟财政结构及欧盟外交与安全带来多重不确定性；而且欧盟成员国对乌克兰的“特殊关怀”也在其他意向加盟国中引发了连锁反应。本质上，欧盟欢迎乌克兰“火线入盟”仅仅是释放“政治团结”的信号，短期内乌克兰加入欧盟几无可能。

当地时间2022年2月28日，乌克兰基辅，乌克兰总统泽连斯基签署加入欧盟的正式申请文件。人民视觉 图

一条没有尽头的路

根据欧盟条约，欧盟的“入盟程序”可概括为三个阶段：申请成为候选国；入盟谈判；成员国及欧盟机构批准入盟。

在第一个阶段，意向加盟国需提交正式申请，经欧盟委员会评估且欧盟27个成员国全体同意从而获得候选国资格。其中，欧盟委员会将重点评估意向加盟国是否具有稳健的民主制度与法治，是否具备有竞争力的市场经济及是否能够全面执行欧盟的所有现行法律。

在第二个阶段，欧盟委员会代表欧盟与候选国进行入盟谈判。谈判内容涵盖欧盟对候选国在35个具体政策领域的改革要求、候选国对欧盟财政的分摊比例以及候选国入盟过渡期的相关制度安排。例如，针对具体政策领域的改革，候选国不仅需要将现行的超过5万件欧盟法规转化为国内法，还需要参照欧盟的治理体系进行内部改革。这样的改革过程往往耗时冗长，而且极易激化加盟国内部的社会矛盾。

在第三个阶段，如果候选国落实了所有的改革要求并获得全体成员国与欧盟议会的同意，欧盟将与之签订入盟条约。此后，成员国以议会立法或全民公投的方式依次批准入盟条约。

从上述“入盟程序”来看，加入欧盟是一个极其漫长的过程，每一个阶段都会面临重重政治障碍。例如，土耳其于1987年正式申请加入欧盟，直到1999年才获得候选国资格。而后，土耳其于2005年与欧盟正式开始入盟谈判，16年中仅仅完成了一个政策领域的谈判。换句话说，土耳其的“欧盟梦”历经34年依然缥缈无期。客观上，土耳其特殊的政治制度和社会文化确实增加了其落实欧盟各项改革要求的难度。但是即便对于政治制度、经济发展、社会治理理念都与欧盟高度契合的芬兰和瑞典，两国完成入盟程序也花费了超过两年时间。

反观乌克兰，近日泽连斯基提交的正式申请仅仅迈出了加入欧盟的第一步。即使在此次俄乌战事之前，乌克兰在政治腐败和地区治理无序等方面已经备受西方国家和非政府组织诟病。换言之，按照欧盟设立的入盟标准，乌克兰甚至无法通过欧盟委员会的评估，更遑论获得候选国资格。即便乌克兰能够在俄乌冲突的“政治窗口期”凭借欧盟成员国的同情快速获得候选国资格，其入盟之路也将被后续繁杂的入盟谈判延宕数年。

接纳乌克兰的长期隐忧

除去冗长的法律程序外，欧盟成员国对于是否接纳尚处于战火中乌克兰还有其它现实的政治考虑。从根本上说，欧盟扩员会极大改变欧盟既有的治理架构，而成员国退出又会产生巨大的政治不确定性与经济成本。因此，欧盟成员国对于是否接纳乌克兰加入欧盟必须考虑多重因素及其长期影响。

首先，乌克兰入盟将会改变欧盟内部的权力结构。欧盟成员国的政治权力主要体现在立法和政治决策中的投票权重。而各个成员国的投票权重很大程度上由其人口在欧盟总人口的比重决定。以2020年的欧盟人口数据为例，拥有4400万人口的乌克兰加入欧盟后将成为继德国、法国、意大利、西班牙后的第五大成员国，同时也将成为东欧最大的成员国。一方面，与比利时和卢森堡等欧盟小国相比，乌克兰加入欧盟将会在更大程度上稀释欧盟大国如德国和法国的政治权力。另一方面，乌克兰加入欧盟会强化东欧成员国团体在欧盟决策中的影响力。考虑到东欧成员国在难民事务、法治与平权及社会福利改革等方面长期与布鲁塞尔持相反立场，乌克兰入盟势必会加剧欧盟政治的东西对立。正因为如此，德国和法国等欧盟大国至今对是否明确支持乌克兰快速获得候选国资格均闪烁其词。

其次，乌克兰加入欧盟将会给中长期欧盟财政分摊与分配带来巨大压力。欧盟财政收入除关税收入外，绝大部分由各个成员国按照人口和经济发展水平分摊；而财政支出超过80%集中在农业补贴和促进区域发展平衡等再分配领域。以2014-2018年的欧盟财政数据为例，作为欧盟最不发达国家的保加利亚平均每年从欧盟财政中获得占国民总收入4%的净收入；与之相反，德国和荷兰则平均每年向欧盟财政净贡献约0.4% 的国民总收入。而即使与保加利亚相比，乌克兰的人均国民生产总值仅仅占前者的37%，但人口却达到前者的6.4倍。从这个角度看，乌克兰加入欧盟不仅会极大提高西欧成员国对欧盟财政的分摊比例，也会挤占东欧成员国从欧盟财政中获得的净收益。此外，考虑到乌克兰战后重建所需的巨大资金，德国、瑞典、荷兰等欧盟财政的净贡献国同样会顾虑重重。

最后，乌克兰加入欧盟将会对欧盟外交与安全政策带来极大的不确定性。在欧盟历史上的四轮扩员过程中，所有加盟成员国（希腊除外）均不存在与邻国的领土争端，这也成为欧盟扩员的一个惯例。除此之外，欧盟虽然与北约这样的纯军事联盟存在本质不同，但是欧盟条约中的“军事互助条款”依然规定“如果成员国领土内发生武装袭击，其他成员国有义务向其提供各种形式的援助”。该条款于2015年被欧盟首次启动以应对法国面临的恐怖袭击。因此，乌克兰在俄乌战事尚未尘埃落定之时申请加入欧盟，必然会给欧盟的外交与安全政策带来长期的不确定性。试想，如果乌克兰加入欧盟后与俄罗斯在领土或安全保障问题再生冲突并向其他成员国请求军事互助，欧盟其他成员国显然无法置身事外。而这对于脱胎于经济一体化而在安全与防务一体化上少有建树的欧盟来说无异是噩梦。

因此，乌克兰作为一个体量大、发展水平低、自身安全环境复杂的域外国家，其加入欧盟将对现有的欧盟治理格局产生极大冲击。特别是对于欧盟大国来说，轻率地为乌克兰入盟开辟绿色通道并不符合欧盟的长远利益。正如法国总统马克龙在2019年否决阿尔巴尼亚和北马其顿的入盟谈判时强调的，“现有的扩员程序是低效的”，“在对其彻底改革之前欧盟不应当接纳新的成员国”。

一石激起千层浪

实际上，在乌克兰申请加入欧盟之前，阿尔巴尼亚、土耳其、塞尔维亚、北马其顿和黑山已经作为候选国开始与欧盟进行入盟谈判。其中，土耳其、塞尔维亚和黑山的入盟谈判均已经接近或超过10年。自部分成员国呼吁给予乌克兰入盟特别程序以来，土耳其总统埃尔多安已经公开要求欧盟平等对待土耳其的入盟谈判。

此外，担忧俄乌战事带来的安全风险，格鲁吉亚和摩尔多瓦也于3月3日向欧盟递交了正式的入盟申请。与乌克兰一样，这两个意向加盟国均在主权与领土完整问题上与俄罗斯存在严重对立。对于此刻加入欧盟的原因，摩尔多瓦总统桑杜解释道“摩尔多瓦人民希望有一个稳定和体面的未来”。

可以说，乌克兰入盟引发的一连串连锁反应给欧盟制造了一个“三难困境”。如果欧盟仅仅对乌克兰开辟入盟绿色通道，则在事实上歧视其它候选国，进而动摇欧盟的政治信用。但如果欧盟拒绝快速授予乌克兰候选国资格，则会背负巨大的政治压力与民众的道德指责。最后，如果欧盟接受三国的入盟申请并加快与其他候选国的入盟谈判进程，则无疑会给欧盟的长期稳定埋下巨大隐患。

正是面临这一政治困境，欧盟成员国政府首脑决定于3月10日在巴黎凡尔赛宫召开非正式峰会讨论乌克兰、摩尔多瓦与格鲁吉亚的入盟申请事宜。

总体来看，欧盟与乌克兰上演的“入盟大戏”是一种在生存危机压迫下的政治情绪的酝酿与表达。对于乌克兰而言，“火线入盟”是为求生的孤注一掷；而对于欧盟而言，“敞开怀抱”则像是无能为力情况下的“口头支持”。对双方而言，真正的考验在于政治情绪褪去后所面对的庞杂的法律程序以及冷酷的利益权衡。

（张亚宁，雅克·德洛尔研究所客座研究员）