由“伴美而行”到“战略自主”

　　近日，加拿大总理特鲁多宣布将延长加拿大对北约驻拉脱维亚多国作战营的领导期至2023年。加拿大原计划承担北约驻拉脱维亚多国作战营的领导责任至2019年，现将其延长4年，此举既是特鲁多政府对美国要求加拿大承担更多责任的回应，同时也折射出加拿大外交和国防政策愈加“积极有为”。

　　加拿大国防政策的两大支柱

　　加拿大地广人稀且与美国为邻，奉行与美国共同防卫的国防政策。加拿大同时还是北约创始成员国，美加军事同盟和北约集体安全机制被其视为国防政策的两大支柱。

　　加拿大同时也是一个有着世界抱负的国家，将多边主义和国际主义作为获得国际影响力的基本准则。加拿大认为，国际维和行动不仅能够促进国际秩序稳定，更是加拿大这样的中等国家保持国际影响力和维护国际地位的重要手段。为此，加拿大除了积极履行北约的责任与义务，还参加了几乎所有的联合国维和行动。1947年以来，加拿大共向海外派出了10万余名军人，执行了72次国际维和任务。尽管加拿大常备军仅有数万人，执行国际维和任务的官兵却一度达到3800多人。加拿大还积极推动国际军备控制、裁军谈判和销毁核生化武器的进程。

　　不同于其他西方国家，加拿大国防军是一个统一指挥架构的单一组织。根据1968年2月1日生效的《加拿大军队重组法》，加拿大陆海空军事力量合并为统一架构的加拿大国防军。依据加拿大宪法，英国女王伊丽莎白二世为加拿大国防军总司令。从1904年起，加拿大总督代替英国女王行使总司令的头衔与职责。由于加拿大实行“文官领军”制度，总理拥有实际上军队调动与部署的最高决策权。国防部长领导国防事务并向总理负责，国防总参谋长作为总理的最高军事顾问，协助国防部长建设和领导武装力量。

　　加拿大国防军现役部队6.8万人，预备役2.85万人。经过多次调整重组，加拿大国防军现设置有包括地面部队司令部、海事司令部、航空司令部等七个司令部。

　　哈珀政府半途而废的国防改革

　　随着冷战后传统安全威胁大为降低，加拿大执政的自由党政府在1996年至2005年不断削减国防预算，导致国防军的基地和人员大量被裁减，国防实力迅速下降。

　　“9·11”事件为加拿大国防军迎来了新的发展机遇。2005年4月，自由党政府开始调整国防政策，提出要加强与美国的安全合作，建立突发情况应急机制，通过提升国防军战斗力、积极干预“失败国家”、加大反恐力度、防止大规模杀伤性武器扩散等措施保障国家安全。

　　2006年1月保守党领导人斯蒂芬·哈珀就任加拿大总理后，强调要应对各种传统和非传统安全威胁，提出建设“规模适度、指挥畅通、训练有素、装备良好的多能常规作战部队”，推进国防军的改革与转型。为全面提高国防军保卫本土安全和远征作战的能力，哈珀政府一上台就对国防军的指挥体制进行了较大调整，先后成立了加拿大司令部、远征部队司令部、特种作战司令部和作战支援司令部，以统筹加拿大国防军的本土、海外、特种作战和作战支援等职能任务。

　　2006年6月，哈珀政府发布了题为“加拿大优先”的国防政策报告，计划斥资160亿美元引进4架C-17战略运输机、17架C-130战术运输机、16架CH-47“支奴干”直升机、3艘至4艘“联合支援舰”以及多辆中型卡车，增强加拿大国防军的机动性与快速部署能力。

　　“加拿大优先”的国防政策在2007至2009财年分别得到了166亿、179亿和187亿美元的国防支持，不过受金融危机的影响，2010财年哈珀政府暂缓了“加拿大优先”国防政策，国防开支跌至169亿美元。哈珀政府还大量削减军人福利，并在2012年出台政策严格限制军人领取年薪加退休金的双重报酬。哈珀政府在国防政策上的反复，严重影响了国防军的改革进程和加拿大的国际影响力发挥，这也是特鲁多在2015年赢得大选的重要原因之一。

　　特鲁多政府的国防政策转型

　　特鲁多政府上台后，基于“不再依赖美国领导世界”的判断，越来越强调加拿大的“战略独立性”，逐步走向国防独立，以提升加拿大的国际话语权和全球影响力。

　　2017年6月8日，加拿大政府发布题为《强大、安全、参与：加拿大的国防政策》的新版国防报告，正式拉开了国防政策转型与军队改革调整的序幕。

　　作为指导加拿大未来20年国家安全和武装力量建设的纲领性文件，该报告提出了三大国防战略目标：一是建设强大国防，强化在北极地区的存在；二是确保北美地区安全，强化与美国的防务关系，构建现代化的、高效的北美防空联合司令部；三是积极参与全球事务，发展联盟关系，为北约、联合国以及盟国提供有力支持，维护加拿大的海外利益。

　　为了实现这三大目标，新的国防报告提出：一是大幅增长军费。2012年以来，加拿大的军费开支一直在低位徘徊，近年也只是从2015年153亿美元增长到了2016年的155亿美元。加拿大计划未来的第一个10年，军费开支将增长73%，达到327亿加元（约合242亿美元），届时，军费开支的GDP占比将从现在的1.2%增加至1.4%。

　　二是扩军并提高军人待遇。新的国防政策提出，加拿大国防军的常备部队将增加3500名，达到7.15万人；预备役部队将增加1500名，达到3万人。另外在健康、医疗、减税以及福利等方面，加拿大政府还将推出一系列政策，为军人及其家庭提供政策和资金支持。

　　三是加大科技投入。新的国防政策强调，要加大对太空、网络和无人机领域的投入。为此，加拿大将与盟友紧密合作，加大对空间技术的研发以及对太空的和平利用，从而维护加拿大的太空利益，并致力于成为构建太空行为国际规范的领导者。加拿大国防军还将加大网络作战的投入，吸纳和培养网络技术人才，组建新的网络部队。

　　总的来说，国防新政策的目标是在未来20年里，使加拿大国防军成为一支规模适当、装备精良的军队，通过增强其保卫加拿大主权和维护北美地区安全的能力，以及积极参与全球治理，从而塑造加拿大在世界上强有力的角色。

　　特鲁多的国防改革前景如何

　　不难看出，特鲁多政府国防新政策的最大亮点就是大幅增加军费。虽然尚未达到GDP占比2%，但增幅之大在加拿大国防史上已属罕见。有加拿大媒体认为，“特朗普上台后的‘美国优先’终于迫使加拿大认真对待其国防了。”

　　事实上，作为中等国家的加拿大由于拥有天然的地理优势，以及与近邻美国的亲密同盟关系，使其完全可以用有限的国防开支维护自身安全，因而国防从来就不是加拿大历届政府和政党的重要优先议程，其国防开支的GDP占比也一直维持在较低的标准。虽然美国多次批评加拿大国防投入太少，没有承担起应有的北美地区安全义务，不过这并未严重影响到美加两国的防务关系。

　　随着特朗普当选美国总统，情况开始发生变化。美国在经济、政治和军事上实施全方位的收缩战略，不断施压盟友分担更多的责任和义务。特鲁多政府推出的国防新政，一定程度上也是因应特朗普因素的产物。

　　不过，特鲁多的国防新政提出的国防预算是以10年乃至20年为期的，未来加拿大是否有足够的经济实力来实现国防预算的大幅增长还是个未知数。假如2019年自由党无法继续执政，这个宏大的国防计划能否完全兑现也存在变数。哈珀政府的“加拿大优先”国防改革，就是受金融危机影响最终无疾而终的。

　　但不可否认的是，特鲁多的国防新政已经开始显现出加拿大试图保持战略独立性的一面。特鲁多表示，“加拿大的国防开支到2023年都会保持不变，并且在领导力、贡献资源和忠诚度方面，加拿大都无愧于北约。”这种在国防政策上愈加独立自主的姿态，也必将进一步提升加拿大的国际影响力和话语权。

　　（作者单位：国防大学政治学院）