“欧盟防务一体化”还有多远

　　近日，欧盟23个成员国的外交部长和国防部长在布鲁塞尔签署一项名为“永久结构性合作”（PESCO）的联合防务协议。该协议旨在深化欧盟成员国间的防务合作，被视为欧盟防务一体化的重大进展而引发全球关注。事实上，欧盟国家推动防务合作并非新鲜事物，而当前防务一体化呈现加速发展态势更有其深层动因。

　　早期尝试：“欧盟防务一体化”曲折前行

　　欧洲诸国大都地理相连、文化相通、宗教相似，有着很好的融合基础。二战结束以来，欧洲经济一体化走在全球前列，但防务一体化的发展却一波三折、坎坷不断。

　　早在欧盟成立之前，欧洲国家就有过多次推动防务一体化的努力。1952年5月签署的《欧洲防务共同体条约》和1954年10月签署的《巴黎协定》，都是欧洲防务联合的早期尝试。

　　到了冷战后期，美国与苏联大搞“越顶外交”，谈欧洲防务却无视欧洲国家，引起各国强烈不满。1984年，西欧联盟各国发表《罗马宣言》，首次在没有美国参加的情况下讨论欧洲防务问题。随后的1987年，西欧联盟通过《欧洲安全纲领》，标志着欧洲初现共同安全战略雏形。

　　但持续数十年的冷战对抗，使欧洲防务的主导权牢牢掌控在美国和北约手中，欧洲失去了作为军事实体存在的空间，防务一体化始终难有实质性进展。

　　冷战结束为欧洲推进防务一体化提供了宝贵机遇。1991年12月，欧共体首脑会议通过《马斯特里赫特条约》，规定将欧共体提升为欧盟，将“共同外交、安全政策”定位于欧盟三大支柱之一。同年，法德两国就成立“法德混合旅”达成协议，成为建立欧洲联合武装力量的首次探索。

　　1992年5月，法德宣布将在其混合旅基础上组建可遂行低强度军事行动的“欧洲军团”。同时，欧盟成员国在国防工业政策、双边多边合作及武器装备标准化方面也有所进展。1999年12月，欧盟赫尔辛基首脑会议宣布于2003年年底前，建立一支能够独立应对低强度危机的欧洲快速反应部队。2003年3月，新组建的欧盟快反部队在马其顿首次执行维和任务。

　　欧盟防务一体化的快速发展，使其与北约形成微妙的竞争关系，欧盟各国间的分歧也逐渐浮出水面。2008年，法国提议欧盟成员国各派1500名军人，组成能遂行高强度军事行动的“欧洲军”，下设共同运输机队、军事卫星机构等。英国担心此举会削弱美欧安全联盟而强烈反对，导致提议搁浅。

　　2011年7月，时任欧盟外交和安全政策高级代表提出欧盟应常设军事总部，以实现欧盟独立军事行动的规划、协调与指挥。时任轮值主席国波兰还建议，应在欧盟层面建立常设军事规划和指挥机构，把处理民事和军事危机的快速反应部队改造为军事作战部队。尽管法德等国支持，但英国坚持欧盟要以北约作为防务基石，提议再度无果而终。北约的存在和英国的反对，使欧盟防务一体化进程举步维艰。

　　顺势而为：全球变局助力“欧盟防务一体化”

　　进入2016年，特朗普胜选、英国“脱欧”等事件使全球政坛剧烈变动，而遭遇瓶颈的“欧盟防务一体化”进程却迎来转机。

　　首先，欧洲安全形势持续恶化为“欧盟防务一体化”注入动力。传统安全威胁方面，欧洲国家、民族、宗教矛盾错综复杂，重要战略节点大国博弈激烈，尤其是乌克兰、巴尔干等地局势混乱、对立严重，处理不当随时可能酿成武装冲突甚至战争。

　　非传统安全威胁方面，欧洲地区恐怖袭击接连发生，难民危机愈演愈烈，大规模杀伤性武器不断扩散，海盗、贩毒等势力日渐猖獗，而欧盟各国边境较为开放、经贸高度一体化，仅靠本国力量实施防控几乎没有可能。上述安全威胁，迫使欧盟国家亟须推进联合防务，共同应对威胁、管控危机。

　　其次，美国安全战略重大调整为“欧盟防务一体化”提供契机。二战后的绝大部分时间里，美国都通过操纵北约主导欧洲防务，而美国的打压和掣肘，正是欧盟防务一体化推进的最大障碍。但特朗普就任总统以来，情况发生了逆转：上任之初，特朗普就声称“北约作为防务联盟已经过时”，随后，他又多次催促欧洲的北约成员国增加防务开支，承担更多防务责任。

　　事实上，随着近年来美国战略重心的持续东移，欧洲战略价值骤降，在美国自身军费吃紧的情况下，卸下包袱、抽身而去成为其最现实的选择。面对美国逐渐收拢的“保护伞”，不管欧盟国家情愿与否，都只能加速推进防务一体化。

　　第三，英国“脱欧”使“欧盟防务一体化”摆脱羁绊。在欧盟防务一体化推进过程中，美国是外部“平衡手”，而英国则是内部“搅屎棍”。从地缘战略上分析，一旦欧洲形成防务联盟，孤悬海外的英国必然逐渐被边缘化。因此，每当欧盟推进防务一体化，作为欧盟“三驾马车”之一的英国都会消极抵制，导致一体化进程始终别别扭扭。2016年6月，英国公投决定脱欧，并将于2019年3月正式退出欧盟，其对欧盟事务的影响力大幅下降，也正是从2016年起，欧盟防务一体化在法德主导下开始加速发展。

　　第四，欧盟国家经济政治困局急需“欧盟防务一体化”。近年来，欧盟整体经济疲软，“欧猪五国”债务缠身，很多国家不愿耗本国血汗补别国亏空，各国矛盾日趋尖锐。与此相伴的，是巨大的政治离心力。

　　近几年，欧盟各国民粹主义思潮迅速抬头，法国、荷兰、丹麦等多国民粹政党纷纷崛起。在英国的示范作用下，“脱欧”倾向暗潮涌动，“独立公投”正面来袭，如不采取有效措施，欧盟解体并非杞人忧天。此时力推“欧盟防务一体化”，其象征意义和实际意义同样重要，对欧盟凝聚共识、稳定人心可谓雪中送炭。

　　任重道远：“欧盟防务一体化”很难一蹴而就

　　欧盟推进防务一体化有需求、有动力，但也面临诸多困难和挑战，其过程绝不可能一帆风顺。

　　一是防务开支“压力山大”。推动“欧盟防务一体化”的第一个难题就是防务开支压力。目前欧盟总体防务开支只占其GDP1.7%，距美国提出的“北约欧洲盟国应将防务开支提升至GDP2%”的标准还有不小差距，而欧盟若要独立形成防务体系，军费占比可能还要更高。

　　这对于接连遭受全球金融风暴和欧洲次贷危机打击，总体经济形势刚见起色的欧盟来说，挑战不小。当然，此次欧盟“永久结构性合作”防务协议公告中，已明确要求机制内国家“定期增加实际国防预算”，但其未来能否真正落实，还有待时间的检验。

　　二是各国分歧调和不易。欧盟国家虽然已对推动防务联盟基本达成共识，但并不意味着各国目标一致。主导一体化进程的法德两国就分歧明显：法国主张建立小联盟，这样可确保其成为中心；而德国则希望建立大联盟，便于其发挥国力优势实施掌控。两国分歧的实质是欧盟未来主导权之争，达成妥协绝非易事。

　　此外，欧盟国家众多、发展不均，地缘环境迥异，身处俄罗斯前沿的中东欧等国与相对安全的西南欧等国，对防务一体化需求程度不一样。即便是直面俄罗斯强大威慑的一线国家，也难免对欧盟独立防务信心不足，而仍寄希望于北约。目前，欧盟现有成员国中，除了英国，还有丹麦、葡萄牙、爱尔兰、马耳他等国没有签署此次“永久结构性合作”协议，未来这些国家能否加入，尚在两可之间。

　　三是军力欠账短期难补。欧盟诸国受北约庇护已久，有些国家过分依赖北约而军事发展滞后，有些则长期承担片面防务任务而军事发展畸形，总体军力难堪重任。即便军费充足，强军补缺也需要较长周期。例如，防务一体化最大推动者德国，境内至今仍有大量美国基地和驻军，这种情况下谈本国独立防务都为时过早，更不用提欧盟防务一体化。因此，欧盟防务短期内不可能甩开美国单干。

　　此外，虽然目前美国有意脱身，但其未必就愿意看到欧盟防务做大做强。在欧盟防务一体化的漫漫长路上，有朝一日美国突然掉过头来“使绊子”“敲竹杠”，也不是没有可能。因此，过硬的军事实力将是欧盟防务一体化的必备条件，否则防务联盟就是空中楼阁。

　　（作者单位：国防大学联合作战学院）