清单“瘦身” 激发创新活力

习近平总书记强调：“要推进简政放权，全面实施市场准入负面清单制度，支持企业更好参与市场合作和竞争。”

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一张不断“瘦身”的清单，牵动起全国统一大市场的建设，成为社会主义市场经济制度改革完善的新注脚。

2013年中国（上海）自由贸易试验区设立，我国第一份外资准入负面清单发布实施。2016年，从外资准入管理起步的“负面清单”，被创新性地用于国内经济治理。“非禁即入”是它的特点，即清单以外的行业、领域、业务等，各类经营主体皆可依法平等进入，政府不再审批。

“顺应推进高质量发展的新时代要求，建立健全统一的市场准入负面清单制度，是对政府与市场关系的重新塑造，从根本上有利于实现市场准入畅通、开放有序、竞争充分和秩序规范。”在中国宏观经济研究院经济研究所副所长郭丽岩看来，实行市场准入负面清单，标志着我国政府对市场准入的管理从以正面清单为主全面转向以负面清单管理为主。

截至目前，列入这张清单的事项已从2016年试点时的328项缩减为117项，缩减比例达64.3%。

“一单尽列”“单外无单”，清单背后的政策时间线勾勒出我国制度性创新的轨迹：2013年，党的十八届三中全会首次提出“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。习近平总书记强调，“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用”“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系”。

党的十九大报告明确要求“全面实施市场准入负面清单制度”，党的二十大报告指出，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”。

“向改革要动力”，这张动态调整的清单进一步厘清市场与政府的边界。多名基层负责审批的工作人员告诉中青报·中青网记者，如今，“证照分离”“信用审批”等改革已让审批办理时效以小时计、以分钟计，当下的工作重点是为企业提供全生命周期的服务与前置风险防范，“一切以企业需要为主”。这意味着更大的挑战，但他们相信，解决发展中的问题，唯有改革。

清单之外无权力

如今的创业者或许已经习惯审批流程的高效、全国市场发展的“不受限”，但在上一轮全面深化改革启动前，审批“当关”、公章“旅行”还是常态，一些地方在市场准入环节仍存在壁垒多、门槛高等问题。

“在2013年启动‘证照分离’改革以前，新开办企业的注册材料往往需要跑多个部门和补充几次资料才能办齐，甚至还有的办事员会因为种种原因，无法一次性给出所有事项需求，各部门需要资料也不太一致。”创业20多年的张西全和多地的审批部门打过交道。他说，以往分散在多个部门的申报事项如今早已实现“一站式”服务，还可以特事特办、全程不见面审批。

这对应着这些年来政府与市场关系的调整。到2015年，28岁的金澄接触审批工作时，“一枚印章管审批”改革正在多地推行。“以行政许可证的办理为例，行政许可法规定的时限是20个工作日，江苏昆山第一次推进相关改革就把审批时限从20个工作日缩短到6个工作日。到现在，一些简易的行政许可证基本当场就能办理。”如今是昆山市数据局“马上办”服务中心主任的金澄，仍记得刚入职时审批服务领域的新变化，他直言除了业务要跟上改革频率外，更大的触动来自于观念与思维方式。

山西晋中市行政审批局市场准入科科长郑彦博在这场改革中越发明白“清单之外无权力”。郑彦博在行政审批服务领域工作17年。他说，审批是市场准入的第一道门槛，以前以批代管，“批完好像就没事了，监管环节相对薄弱”，在全国推行市场准入负面清单后，通过放权激发市场活力，同时创新和加强事中、事后监管，“这实际上对政府的管理提出了更高的要求”。

“‘清单’以制度的形式进一步明确政府发挥作用的职责边界，清单以外领域不能随意干预经营主体的进入。”中国科学技术发展战略研究院研究员丁明磊分析说，从降低市场准入门槛角度看，在负面清单制度实施后，许多领域的市场准入门槛大幅降低。例如，外资企业在服务业和制造业等领域的准入限制逐步放宽，吸引大量外资企业进入中国市场，以先进技术和管理经验推动国内产业升级。

他告诉记者，“清单”让各类经营主体知道什么不能做、什么需要审批许可、什么可以自主决定，“有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进国内外市场要素流动、资源高效配置、市场融合发展”。

如何处理好政府和市场的关系，也在上一轮全面深化改革中被定义为我国经济体制改革的核心问题。相比“正面清单”规定经营主体“可以做什么”，负面清单是一种更开放、更透明、更公平的市场准入管理模式。

在中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所研究室主任郭冠男看来，在负面清单制度的框架下，市场准入管理更多受制于法律规范的调整，而不是行政权力的规定，市场准入负面清单管理模式将有效地压缩政府权力自由裁量空间，提高市场准入管理效率，也将从制度上铲除腐败滋生的土壤。

 “清单”里的改革红利

从规定企业“只能做什么”，到只管企业“不能做什么”，从不需要创业者证明“我是谁”，到取消注册资金核准、简化公司申请流程，一系列改革举措与这张清单接续推进，营商环境持续改善。

“一张清单”牵引了相关审批、投资、监管等一系列制度的改革，也激发了创新的巨大活力。工信部数据显示，随着新能源汽车、集成电路等新兴领域市场准入持续放宽，目前我国战略性新兴产业占国内生产总值比重约13%，成长空间和潜力巨大。

“负面清单‘一年一修’，实时为我国经济发展‘把脉’。”每年都要对照清单变化的郑彦博说，清单的动态调整背后，透露着社会经济发展的新动向、新活力，也在告别部分已落后于经济社会发展形势要求的管理措施。

以《市场准入负面清单（2019年版）》为例，该版本比2018版本减少了20项，如放开了“养老机构设立许可”“社会福利机构设置许可”等，进一步放宽市场准入，“船舶安全检验证书核发”等不符合清单定位的措施被移出。

中国政法大学民商经济法学院助理教授任启明分析说，市场准入负面清单制度属于经济规制的内容。2019年版的修订将大量社会规制、国家安全规制等其他目标的规制移出清单，精准了清单适用范围，也确保了清单的稳定性与连续性。

在稳定经营主体预期方面，这一版清单还将“地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单（或禁止限制目录）”纳入。从那时起，负面清单已将产业结构、政府投资等全国性市场准入类管理措施全部纳入，“全国一张清单”体系更加完善。

而在为企业准入服务的基层工作人员面前，同一张清单的改变更真切、具体。用郑彦博的话来说，电子商务平台等新业态新领域企业实现了“一照多址”，能够“一张营业执照、多个经营地址、多点开展经营”，在降低制度性交易成本的同时，去广阔的全国统一大市场共享机遇。“全国的电子商务平台企业都可以来我们晋中（经营），不需要设立分公司”。

金澄则看到由要素流动激活的高质量发展新动能：从新一代电子信息、高端装备制造两大主导产业，新显示、新智造、新医疗、新能源、新材料、新数字6个千亿级战略性新兴产业，到先进计算、元宇宙、人工智能、生命健康、高端食品等为代表的高能级产业创新集群，托举万千经营主体的昆山向“新”迭代。最新的数据是，昆山这个长三角地区重要“成员”，去年全市规上工业总产值再上一个千亿级台阶。

制度机制让“盆景”变“森林”

十年一瞬，以“非禁即入”为特点的市场准入负面清单，无疑是很多制度性变革的起点。“负面清单不只是一张清单，更是一个制度体系。”在中国国际经济交流中心副理事长王一鸣看来，推行国内市场准入负面清单制度，促进各类经营主体依法平等进入清单以外的领域，公开公平公正参与竞争，是以开放促改革、建设更高水平市场经济体制的重要途径。

在全国统一的市场准入负面清单上线的2018年，王一鸣曾表示，要进一步打破垄断，放开石油、天然气、电力、铁路、民航、电信等行业的准入限制，加大金融、教育、文化、医疗等服务业领域的开放。

迄今，历经3次修改的全国清单，不仅大幅度降低在制造业领域的投资门槛，还以服务业为重点，在部分城市试点进一步放宽准入限制。2021年，我国发布跨境服务贸易领域首张负面清单，这是中国服务贸易管理模式的重大突破。今年以来，我国还进一步推动增值电信业务等领域扩大开放试点。

一个更高标准的市场体系正向国内外市场敞开怀抱。“正面清单和负面清单虽然只有一字之差，但背后体现了完全不同的制度运行逻辑。”商务部研究院数字贸易所所长叶欣认为，这不仅要求对哪些领域不能开放具有精准的判断力，更要求对清单之外的领域构建起完善的制度体系。他说，我国的负面清单面向全球所有国家和地区，本身就是对负面清单制度的重大创新。

以负面清单推动制度型开放，“全国一张单”也在助力国内统一大市场成型。郑彦博记得，从2022年3月印发实施《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，到党的二十大报告，“构建全国统一大市场”“深化要素市场化改革”“建设高标准市场体系”先后成为关键词。

与这一目标相配套，列出19项“不得”、保障各类经营主体公平竞争的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）将于今年8月1日起施行。南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长、教授陈兵告诉记者，《条例》中对特定经营者的规定引人关注，针对此类经营主体制定监管措施时，究竟是按照行业标准，还是按照市场标准？如何平衡这二者的关系，一直是相关法规起草的争议点之一。而《条例》有几项“不得”是专门针对特定经营者的，比如不得给予特定经营者税收优惠等，其实是在制度上堵住了漏洞，防止有的经营者凭借某些特殊政策获取不正当竞争优势。“除此之外，《条例》还进一步完善了例外规定，注重加强竞争政策与产业政策等其他政策的协调运用”。

涉及统一大市场、公平竞争等一系列制度改革正让不同所有制、不同规模的企业获益。2022年中央经济工作会议强调，要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来。在2023年全国两会期间，习近平总书记强调，“为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的环境”。

“机制的优势就在于把好的实践以制度的形式常态化。”金澄打了个比喻，如果说在一些企业眼里，享受优惠政策成长起来的企业是“盆景”，那么制度性改革将让这些“盆景”变为“森林”。

中青报·中青网记者 朱彩云