建立宪法实施情况报告制度写进《决定》 在法治轨道上全面深化改革

中青报·中青网记者 刘言 韩飏

要求修改一些地方全面禁止销售燃放烟花爆竹的规定、要求一些地方性法规不得放松对破坏房屋承重墙的监管……今年3月，这些全国人大常委会备案审查举措出现在《2023年全国人大及其常委会加强和创新宪法实施情况报告》中。

根据宪法和相关法律的规定，行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释等规范性文件都应当报全国人大常委会备案。全国人大常委会对报送备案的规范性文件进行审查，对与宪法、法律相抵触的法规、司法解释等规范性文件依法予以撤销、纠正或者处理。

近年来，全国人大常委会在备案审查中发现了一些地方性规定和宪法、法律相悖，给予及时处理，一些类似强制亲子鉴定、人身损害赔偿城乡“同命不同价”、小区业主参选业委会成员必须按时缴物业费等侵犯公民权利的做法被纠正。

在7月21日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）中，明确提出“建立宪法实施情况报告制度”。

“《决定》首次提出建立宪法实施情况报告制度，对增强全社会的宪法观念、保证宪法全面实施，将发挥积极的制度保障作用，将进一步强化国家工作人员的宪法意识、提高依宪履职的责任感和主动性。”在中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任、中国立法学研究会副会长封丽霞教授看来，这是向全社会传递依宪治国的价值观念，推动形成崇尚宪法、遵守宪法的法治氛围。

《决定》中，“法治”成为高频词。坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度，成为《决定》中进一步全面深化改革的原则之一。

法治增强改革的穿透力

“改革和法治相辅相成、相伴而生。从表面上看，改革意味着‘破’和‘变’，法治意味着‘立’和‘定’，二者似乎是有矛盾的，但从本质上讲，改革和法治是‘破’与‘立’、‘变’与‘定’的辩证统一。”全国人大常委会法工委主任沈春耀7月19日在中共中央举行的新闻发布会上表示。

他举例说，历史上的各种变法、新政，都是同立法、定制紧密联系在一起的。我国改革开放的实践也表明，法治的实现离不开改革的推动，改革的深化也必然要求法治的保障。

“全面深化改革和全面依法治国在总体目标上基本是一致的，都是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”封丽霞告诉中青报·中青网记者，在政治与社会功能上，改革与法治互为支撑，没有健全的法治，改革就可能缺乏制度保障和良好的社会秩序，改革的经验和成果也难以得到巩固和确认。

因此，2023年修改后的立法法中规定：立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

改革和法治相统一的基本要求、具体表现形式就是要把“在法治下推进改革”和“在改革中完善法治”二者结合起来。封丽霞解释，在法治下推进改革，是指以法治思维和法治方式凝聚改革共识、落实各项改革措施，为改革的顶层设计与社会实践的良好互动提供制度化平台，为各社会主体之间的观点碰撞和利益磨合提供稳定、规范、平等的规则体系，为改革过程中的利益分配、行为评价提供统一性、权威性、可预期的指导原则，从而有助于各项改革措施的顺利实施、取得积极社会效果。

同时，通过立法程序修改、废除不适应国家治理实践需要的法律法规以及各种规范性文件，以国家法律的权威形式建构新的体制机制、推动国家治理体系的深层次改革。

改革完成后，以立法形式把已被经验证实成熟有效的改革成果上升为法律制度，并以国家法治的统一性、强制性、权威性扫清改革路上的各方面阻力和种种障碍，从而增强改革的穿透力和实效性。

沈春耀介绍，在我国现行有效的303件法律中，十八届三中全会后新制定的法律有78件，包括民法典这样分量重、块头大的立法；对303件法律中的147部法律先后累计修改334件次，修法的力度非常大。

立法的前瞻性和灵活性为改革护航

“《决定》部署的重要举措和任务要求，许多涉及法律的制定、修改、废止、解释、编纂以及相关授权、批准等工作，对立法工作提出了许多新课题新要求。”沈春耀表示，《决定》提出了制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法、反跨境腐败法，修改监督法、监察法，编纂生态环境法典等重要立法修法任务。

这让中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海充满期待。“法治是最好的营商环境，《决定》提出要制定出台民营经济促进法，体现了民营经济的重要性。”他告诉中青报·中青网记者，民营经济促进法是促进民营经济健康发展的根本法，是投资兴业的总章程，是民营企业家的定心丸。

在刘俊海看来，这部法律应确立地位平等、共同发展、公平竞争、互利合作、平等监管与平等保护六项核心原则：即民营经济与公有制经济都享有平等的生存权发展权，民营经济与公有制经济自由竞争、公平竞争，民营经济与公有制经济应当优势互补，共同孕育混合所有制经济，政府在“放管服”改革中，平等对待各类经济形态，权利人在权益受侵害时都能获得平等的有效救济。

“只有将六项核心原则融入，才能确保可执行性，才能将这部法律铸造为民营企业家有恒产有恒心的长效定心丸。”刘俊海说。

沈春耀表示，对于深化改革需要制定的法律法规，及时制定相应的法律法规；对于实践经验尚不充分，需要先行先试、探索积累的事项，可以依法作出授权决定；对于不适应改革发展要求的现行法律规定，及时进行修改完善或者依法予以废止；对于相关改革决策已经明确、需要多部法律作出相应修改的事项，可以采取“打包”修法方式一并处理；对于需要分步推进的制度创新举措，可以采取“决定＋立法”“决定＋修法”等方式，先依法作出有关决定，再及时部署和推进相关立法修法工作。

今年6月28日，全国人大常委会通过了关于授权国务院在海南自由贸易港暂时调整适用《中华人民共和国食品安全法》有关规定的决定，允许海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区内指定的医疗机构，对相关保健食品、特殊医学用途配方食品经海南省人民政府审批，可以临时进口。

“类似这种运用授权立法的方式解决改革过程中的立法之急，体现了立法的‘先行先试’原则。”封丽霞说，很多全国性的重大改革都需要某些部门或地方先进行局部的先行制度试验、“摸着石头过河”，为全面改革提供可以参考、比较的制度版本和方案。

在封丽霞看来，全面推进改革过程中的科学立法要遵从“法治与社会同步发展”原则，即法治既不能超前于社会发展、也不能滞后于现实需求，对于一些新兴领域，立法应“宜粗不宜细”，多采用原则性、粗线条的表述方式，为新生事物的未来发展预留法律空间。

对于一些正在探索推进改革的领域，尽管改革的方向和重大原则已经确定，但某些具体改革措施、制度设计可能还不成熟，各方面认识也不尽一致，立法就应当具有充分的前瞻性和灵活性，以便为后期的改革措施留有余地。在立法技术和策略上，可以采取先制定单行法、试行法或暂行法的方式，待逐步积累经验、时机成熟之后再出台正式法律或编纂系统性的法典。“这也是我国改革开放以来处理改革和法治关系的一条重要经验。”封丽霞说。

改革是解决法治领域问题的根本途径

“另一方面，法治领域改革也是全面深化改革的重要内容和重大任务。”封丽霞表示，在改革中完善法治，需要通过不断推进法治领域改革、破除束缚依法治国的体制机制障碍来不断推进我国的法治进程。

《决定》就“深化立法领域改革”“深入推进依法行政”“健全公正执法司法体制机制”“完善推进法治社会建设机制”“加强涉外法治建设”等方面，提出了一系列改革举措。

“深化立法领域改革，有利于增强部分法律法规针对性、可操作性、实效性不强的问题，完善和加强备案审查制度，有助于法律‘打架’和立法冲突等问题的解决；深入推进依法行政，有利于解决人民群众关心的有法不依、执法不严、违法不究等执法不公问题；健全公正执法司法体制机制，有助于让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；完善推进法治社会建设机制，健全覆盖城乡的公共法律服务体系，有助于完善多元化矛盾纠纷解决机制，不断提升基层社会治理法治化水平。”封丽霞解读说。

“改革是法治发展的强大动力，也是推动我国法律体系不断完善的重要方式。解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。”封丽霞表示。

中国青年报客户端北京7月23日电