一个省界湖泊治理背后：制度创新实现“元荡之治”

　　元荡是上海市与江苏省的重要省界湖泊，总面积12.9平方公里，大约是两个西湖的大小。

　　从行政区划上看，元荡西部大部分湖区隶属于江苏苏州吴江区，东部其余水域隶属于上海市青浦区。

　　此前多年，元荡的生态栖息地受损，生态环境处于退化状态。

　　一个统筹平台

　　让两地走到一起共谋项目

　　赵建平，上海青浦居民，大约十年前，他开始用相机记录元荡、淀山湖一带的水岸环境。

　　尽管元荡两岸的青浦和吴江也采取了削减污染源等措施，但治理效果不尽如人意。元荡水质曾多年维持在五类，入湖河道淤积，生活垃圾遍地，沿岸交通阻隔，杂草丛生。

　　在不少人看来，行政区划分割导致各方权责不清，是元荡这种跨界水体难以治理的关键。

　　而从操作层面来看，两地水务部门相关负责人均指出，此前，对于跨省湖泊的联合治理，缺乏顺畅的协调机制，也没有统一的统筹平台。

　　2019年，长三角生态绿色一体化发展示范区挂牌成立，范围包括“两区一县”，也就是上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县。作为长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口，示范区致力于不破行政隶属、打破行政边界，实现共商、共建、共管、共享、共赢。而位于示范区核心位置的元荡，成为率先破题的地方。

　　刘伟所在的示范区执委会，由沪苏浙共同设立，是示范区开发建设管理机构，工作人员由两省一市按同比例共同选派或聘任。执委会成立后，面对元荡治理中存在的重重壁垒，决定从拔除有形的物理隔阂开始。

　　陆文荣，吴江芦墟水产有限公司总经理，作为养殖水域的元荡吴江部分，一直由这家区属国企负责。陆经理说，2020年吴江的这份文件，让元荡的围网养殖成了历史。

　　而让人颇感意外的是，从养殖历史来看，苏州吴江和上海青浦曾在元荡合作多年。1972年之后的30多年里，元荡一直由吴江青浦联合开的一家国营养殖场经营管理。直到2003年养殖场改制，青浦水面才划出，元荡的水产曾是两地人的共同记忆。

　　当地域相邻、文化相近的青浦和吴江再次因元荡而深度携手，则是在长三角生态绿色一体化发展示范区建设的要求下。2020年，元荡生态修复和岸线贯通工程启动，这也是示范区内最早启动的一体化项目。

　　示范区执委会这一平台，让此前因行政分割而难以有效协同治理的青浦吴江两区，可以坐下来共谋同一个项目。

　　然而，即便有了示范区执委会的推动，元荡的生态修复和岸线贯通项目的推进比想象中要困难得多。

　　陈朝林，江苏省汾湖高新区管委会副主任，苏州吴江黎里镇镇长。据他介绍，元荡岸线总长约23公里，上海青浦6.2公里，而苏州吴江的16.8公里，都在汾湖高新区境内。

　　而对于上海青浦来说，示范区执委会提供的一份文件显示，上海青浦最初的建设重心在淀山湖，并不在元荡。淀山湖同样是示范区重要的跨界水体，而且是上海最大的湖泊，青浦对淀山湖项目积极性更高。

　　更大的困难是，高标准的生态修复和岸线贯通工程所需资金量较大，上海市青浦区此前并没有将元荡项目列入年度预算。

　　项目推进困难重重，举步维艰。2020年，示范区执委会推动高层次协商，会同上海市级相关单位就建设目标、资金来源、建设时序等进行会商，最终确定了上海青浦与苏州吴江区同步实施元荡贯通工程，而吴江也通过多种手段解决了资金问题。

　　事实上，吴江区早在示范区成立前，就曾推动过环元荡建设，以对接上海发展，因此在资金得到解决后，也开始迅速推动项目。

　　2020年，上海青浦区和苏州吴江区以省界两侧各1.2千米岸线为先导示范段，先行启动建设，主要包括岸线贯通、岸坡整治、浅滩修复，以及景观绿化工程等内容。

　　在跨越沪苏交界的元荡水域，一座设计新颖的元荡慢行桥也在这一时期开工建设，从打下第一根围护桩到完工，这座桥仅用了88天。如今，这里成为两岸居民的亲水空间，也成了各地游客的网红打卡地。

　　超快速度的背后，是付出和汗水，也是跨省域协作的强大合力，不过，在这一过程中，因行政边界而导致的标准不统一，让两地遇到的困难比预计更加复杂。

　　“就高不就低”+兼顾实际情况

　　跨界水体协同治理成效显著

　　上海青浦区的元荡岸边，水利部太湖流域水保中心正在进行调研。作为跨界水域的元荡，在治理时两地如何统一标准，是调研的重点。

　　事实上，在规划设计之初，两边对于元荡生态岸线该建成什么样，有着不同的想法。

　　上海青浦区此前对元荡周边区域谋划较少，将其定位为纯自然的郊野生态公园，而苏州吴江一侧是汾湖高新区，虽然也定位为郊野公园，但融入了更多休闲旅游和生态景观功能，部分岸段承担着城市水岸公园的功能。

　　在不同行政区域内功能定位不同，也是跨界水体难以协同治理的重要原因。据介绍，上海青浦元荡水域在经历过多年水产养殖后，在2012年左右开始以水源保护为主，但吴江并没有改变元荡养殖湖泊的定位。

　　而在示范区执委会看来，元荡治理能够协同推进的一个重要原因是，在国务院批复的示范区总体方案中，对元荡有了相对明确的定位。比如属于示范区重要水体“一河三湖”中的一个，建设著名文化生态湖区的要求等。

　　而元荡环湖岸线的规划，最终在统一考虑了双方诉求基础上，形成了“一环六湾”的总体规划蓝图，也就是一条可承载马拉松、骑行赛等体育活动的环湖绿色廊道和配套驿站，以及六个功能互补的活力水湾。

　　浅滩湿地的生态修复是元荡治理的重要内容。在规划设计阶段，上海青浦区有生态岸线占比不低于80%的标准，而吴江方面对此则没有明确的约束性指标。此外，上海青浦对浅滩湿地修复带的宽度有一定要求，吴江同样没有。

　　不过，由于元荡岸线吴江段水深变化相对多样，很难达到上海方面的宽度要求。经过协商，吴江段最终决定根据水下地形情况修复浅滩湿地，同时生态岸线占比与青浦保持一致，同样不低于80%。

　　而对于示范区执委会来说，每一次达成共识、统一标准都要固定成果，形成文件。

　　在元荡的生态治理和岸线贯通工程中，当两地在设计建设标准不一致时，大多采取“就高不就低”的原则，但有时也要兼顾实际情况。

　　而重点打造的元荡环湖通道，其宽度标准最初也不统一。在岸线贯通工程一期，上海段由于沿湖腹地宽阔，宽度设置在8米，其中骑行道路宽6米，漫步道路宽2米。而吴江段由于沿湖通道条件有限，宽度只能控制在6米，不分骑行道和漫步道。

　　在项目推进过程中，大到元荡堤防的防洪标准、工程单位造价，小到环湖道路的铺装材料颜色、两侧树木的胸径尺寸，近在咫尺的沪苏两地都存在着各种各样的标准不统一。

　　这张表格是青浦和吴江标准统一前后的对比表，上面的每一项都需要坐下来共同协商，最终，双方按照一张蓝图、一套实施标准规划建设。从2020年至今，元荡生态治理和贯通工程先后进行三期，到2023年基本实现环元荡贯通。

　　如今，元荡水环境质量明显提升，湖口断面水质长期保持在三类。

　　示范区执委会以元荡的实践为案例，发布《跨域水体一体化实施标准》，希望能够为其他跨界水体治理提供帮助。

　　由两区一县组成的示范区，拥有原生态的江南水乡风貌，河湖水面率达20.3%，重点跨界水体47个。2023年，示范区地表水优三类断面比例从2019年的75%上升到96.2%，“一河三湖”重点跨界水体水环境质量提前达到或优于2025年目标。

　　总结制度创新经验

　　45项成果已面向全国复制推广

　　元荡东南侧的这条狭长水域，将元荡与另一个跨界湖泊诸曹漾连接在一起，我们的船所走的路线大约就沿着沪苏交界，一边是上海，一边是江苏，而前方要穿过的这座元荡桥，则一半在青浦，一半在吴江。

　　2021年元荡桥建成前，这里曾一直是省界断头路。

　　这条路在吴江一侧叫康力大道，虽然道路等级不高，但断头路的存在却给居民出行和两地交流带来了困难，从元荡西侧的原莘塔镇前往上海，如今5分钟的车程当年需要绕行40分钟。

　　而上海一侧的这条路叫东航路，在示范区成立之前，是省界断头路。

　　除此之外，吴江和青浦两地相关负责人也告诉记者，即便真的想建这座桥，一旦涉及跨界，事情就变得复杂起来。

　　由于行政区划的壁垒，沪苏浙三地在路网规划、审批事项和流程等方面各不相同，因此，作为典型的省际毗连区域，示范区范围内省际断头路普遍存在。

　　2019年，示范区执委会开始谋划道路互联互通，康力大道对接东航路工程成为第一个项目，项目全长4.5公里。没想到，这是一场持久的拉锯战。

　　据刘伟介绍，当时一个争论的焦点是涉水审批，由于元荡桥横跨上海和江苏两个行政区的水面，首先要打破的，是行政区划的审批壁垒。

　　根据示范区执委会提供的材料，当时各方曾建议，由上级水务部门也就是水利部太湖流域管理局审批，但事实上，此类项目审批权限已经下放到地方水务部门。

　　在这样的背景下，示范区执委会提出，元荡桥的涉水审批，能否采取上海市水务局和苏州市水务局联合审批的方式。

　　由于此前没有过先例，对于联合审批还会有各种各样的担心。

　　而当联合审批模式得到初步认可后，又面临双方涉水审批的标准不一致的现实问题。经过共同研究，采取就高不就低的原则，双方逐条统一技术标准。

　　据介绍，这是第一次直辖市与地级市行政主管部门的公章盖在同一份行政许可决定书上。而在立项审批行政手续完成后，元荡桥采取委托代建的方式，由吴江的汾湖高新区建设局委托上海青浦相关部门统一实施。

　　而到了元荡第二座跨界桥梁，也就是这座元荡慢行桥，其建设则由上海青浦水务局委托吴江的汾湖高新区建设局统一实施，有了第一座桥的经验，慢行桥的前期立项审批也更为顺利。

　　示范区执委会对项目在规划、设计、审批、施工等推进过程中一体化实施标准进行梳理，也对遇到的典型问题和解决措施进行剖析，并形成了制度文件。

　　示范区一方面推进重大项目建设，另外一方面，则是通过项目建设总结一体化制度创新经验。

　　从元荡往南大约5公里，沪苏浙三地的交界点就在太浦河之上。曾经的沪苏浙交界地“通而不畅、汇而不集”。“通而不畅”是指这片交界地只有高速公路、国道、省道等，缺少支路网系统、慢行系统等支撑日常出行的交通体系。随之带来的是“汇而不集”，两省一市在这里交汇，但是要素资源并没有在此集聚，这使得区域发展没有形成合力。

　　这座正在交界点施工的建筑叫方厅水院，是国内首个跨越两省一市的建设项目，未来将具备慢行交通跨省互连、跨域人文交流、国际论坛与会展等功能，也将是长三角一体化示范区的标志性建筑。

　　因为涉及青浦、吴江、嘉善三地多个部门和不同领域，方厅水院的行政审批面临更多的挑战。

　　在元荡桥联合审批的经验基础上，方厅水院进一步探索跨省域项目审批新模式，2023年5月，方厅水院的施工许可采取了委托审批的方式。

　　在积极探索的基础上，2024年，江苏、上海、浙江三地人大常委会陆续表决通过《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》，《条例》有关“委托和授权管理”的条款，为执委会未来推进相关领域一体化制度创新提供了制度和机制保障。

　　截至2024年6月，示范区累计形成136项制度创新成果，其中45项已面向全国复制推广。