进一步细化执法规范，从源头预防“小过重罚”

执法轻与重，本质上是对呵护发展与保障安全的权衡。用好自由裁量权，让执法的“天平”不偏不倚，就要认清无论罚款多或少，执法的目的都在于良治。

近段时间，“小过重罚”再度受热议。一家盈利2000元的采耳店因被认定为“擅自开展诊疗活动”，被罚22万元。挣得少、罚得多，鲜明的对比让人们不禁想问：“小过重罚”究竟是公众的朴素情理与法理的背离，还是执法失当？

这些年，类似的事件时有发生。分析起来，监管部门并非随意执法，而是有明确的法律依据。诸如食品安全法、基本医疗卫生与健康促进法等，对相关违法情形均有具体的罚款规定；执法人员的处罚也没有超出规定范围。就立法而言，食品、医疗领域法律守护的是百姓生命健康安全这条底线。有力震慑这类违法行为，的确有从严处罚的必要。

如此看来，“小过重罚”的症结似乎既不在执法，也不在立法，这是否意味着情理与法理终究难以统一？事实上，一个易被忽略的关键问题在于法律适用的疏漏——不少执法者只盯着专门领域法律，忽视了行政处罚法作为处罚“总则”的规范作用。

作为行政处罚领域基本法，行政处罚法为具体处罚提供原则指导与程序规范。该法第5条明确规定，行政处罚应遵循“过罚相当”原则，即违法行为有多大社会危害，就接受多大惩罚；第33条规定一定条件下的“首违不罚”“无主观过错不罚”等。任何不符合这些原则的执法行为，都应当得到纠正调整。

实际执行中，如何判定“小过”，准确拿捏“过”与“罚”的分寸，考验每位执法者的能力水平。缺乏细化规定，部分执法人员就容易出现机械执法，乃至成为具体法条的“搬运工”。再加上，如果个别执法机关未能营造良好的干事环境，对执法人员采取的不予处罚情形动辄反复追问，无疑会令照搬法条的“闭眼”处罚变得在所难免。

执法轻与重，本质上是对呵护发展与保障安全的权衡。罚得过轻，食品、医疗等安全问题得不到足够重视；罚得过重，可能影响甚至掐灭经营主体的发展动力。用好自由裁量权，让执法的“天平”不偏不倚，就要认清无论罚款多或少，执法的目的都在于良治。只有过罚相当、宽严相济，才能让广大经营主体服气，真正起到执法的警示教育效果。相反，“小过重罚”只会损害公众对法治的信任，折损法律的威严。

从源头预防“小过重罚”，有必要进一步细化执法规范。综合地方实际、行业特点、危害程度、主观过错、获利情况等因素，明确过罚相当的具体情形。在这方面，不少部门和地方已经积极行动起来。2月份，市场监管总局起草了食品安全违法行为首违不罚和轻微违法行为不予处罚两份清单的征求意见稿。3月份，江苏省市场监管部门试点“信用+执法”渐进式监管，用承诺书代替罚单。更早之前，福建省全面推行不予处罚、从轻处罚事项等“四张清单”，涉及生态环境、交通运输等14个领域。期待类似清单推广至更多地方，同时也应注意，正面清单往往难以穷尽免罚事项，可考虑采用负面清单形式。

法治的分量，有时候也体现为有温度的执法。遏制“小过重罚”，客观上也是呵护经营主体、保障民生的有效方式。执法前勿忘多思量，处罚书下有民生。