前瞻：2024年财税政策如何发力

    中青报·中青网见习记者 赵丽梅 记者 张均斌

    中央经济工作会议为短期和中长期财政政策的走向指明了道路。会议提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效；要谋划新一轮财税体制改革。这让业界为之“沸腾”。

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    当国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬看到中央经济工作会议提出“谋划新一轮的财税体制改革”时，心里又惊又喜，这超出了她和很多人的预期。在她看来，这释放出财税改革可能迎来重大变化的信号。

    此次中央经济工作会议为短期和中长期财政政策的走向指明了道路。会议指出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。日前，在上海财经大学中国公共财政研究院举办的中央经济工作会议财税改革政策解读会上，多位财税专家对相关的财税政策进行了解读，并对2024年的财政政策进行了展望。

    粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，从中央经济工作会议总体基调来看，财政政策未来可能面临3个任务：短期，财政政策与金融手段一起化债，通过降息、展期等手段，让经济发展的环境更稳定。明年财政政策需要在扩大总需求方面发力，并助力防范化解经济社会风险。从中长期来看，则是谋划新一轮财税体制改革。

    3%的赤字率并不是硬性约束

    积极的财政政策想要加力提效，这就需要政府在支出侧进一步发力，多渠道筹集资金，例如提升财政赤字率、增发专项债等途径，让政府手头上有更多钱可以支配，从而增加投资规模与刺激、拓展最终消费需求相等。

    今年四季度，为了集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，中央财政增发2023年国债1万亿元，因此，今年全国财政赤字率将从3%提升至3.8%，达到新高。

    赤字率是衡量财政风险的一个重要指标。在国际上，3%被认为是财政赤字率的一条“警戒线”。有人认为，一旦突破这个数值，就是过度举债，可能引起一定的市场恐慌。事实上，财政赤字率3%的红线是在特殊历史条件下制定的风险控制标准，仅有一定的参考价值。

    在罗志恒看来，财政赤字率是否突破3%其实并没有那么重要。“要把经济增长推到潜在经济增长率，需要多大的财政规模，这是我们要关注的真问题。”

    在经济下行期，罗志恒建议，打破赤字率3%的约束，赤字规模由中央占主导。实事求是面对真实赤字率，避免出现长期采用的赤字规模过小、专项债使用效率偏低的局面。同时，鉴于部分存量项目仍需要专项债继续支持，专项债规模可与今年持平或略增加。

    上海财经大学公共经济与管理学院院长、教授范子英表示，3%的赤字率并不是硬性约束，高于3%并不等同于过度举债，需要根据经济发展状况、债务支出使用效果等情况加以评判。

    范子英也认为，2024年财政赤字率将继续突破3%，其实这也向市场传递了积极的财政政策“加力”的信号，同时保持可“适度”原则，他说，中国不可能实行大范围“放水”的政策。

    中央再提结构性减税降费

    财政有两面：一面是收入，另一面是支出。税收是国家财政收入的主要来源，中央经济工作会议也对税收有了新的部署，其中提出，要落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。其中，“结构性减税降费”这一提法还是近年来首次。

    结构性减税是指“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。相对于具有普惠意义的全面减税而言，结构性减税是有选择的税收优惠。

    在财政收入端，党的十八大以来，我国实行大规模减税减费。中国的宏观税负持续走低，从2015年的18.13%降至2020年的15.2%。罗志恒指出，2022年，我国宏观税负已降至13.8%，为2013年以来最低。在财政支出端，改革开放以前，我国的财政赤字率长期低于3%，近几年，财政赤字率连续突破3%，这也反映出中央财政压力比较大。

    罗志恒还指出，更重要的就是，近几年房地产市场低迷，导致地方土地出让收入大幅下滑，广义的宏观税负处于新时代以来的“最低点”，在此情况下，再搞全面减税降费，一是效果不那么明显，二是宏观税负“下行”，那一定会有一个缺口，就会导致一个局面：要么是财政赤字增加，要么是专项债增加，要么是隐性债务增加。总而言之，减税降费的同时，如果没有匹配好相应的削减支出，必然会导致债务攀升，“那么这种负债率跑得更快”。

    当下，实行结构性减税降费势在必行。

    范子英关注到，2016年-2019年，中国走了一条普惠性减税的路子；2020年以来，中国一定程度上也在走结构性减税的路子。他也指出，减税降费力度不断加大，但它对宏观经济的刺激效应相对有限，并且可能会带来衍生的财政收入风险。

    今年财政政策要特别注重提高财政政策效能，减税降费亦如此。范子英谈到，接下来，落实好结构性减税降费政策，具体分为两大块：一是落实好与研发相关税收优惠，例如所得税加计扣除，进一步促进科技发展；二是继续落实好投资税收激励，例如增值税加计抵减，有针对性地拉动投资。

    以稳预期为主要着力点

    特别值得关注的是，此次中央经济工作会议提出，要谋划新一轮财税体制改革，这让业界为之“沸腾”。

    “新一轮财税体制改革要以问题为导向。”冯俏彬认为，当前，财政领域存在以下3个问题：一是关于中央转移支付问题，近十年来，中央转移支付每年以很大规模在增加。今年10月，财政部公布的数据显示，中央财政安排对地方转移支付已经突破了10万亿元，达到历史新高。二是近两年由于种种原因造成一些地方财政困难，这也是启动新一轮财税改革最直接的一条“引线”。中央经济工作会议还指出，党政机关要习惯过紧日子。冯俏彬认为，从“坚持”到“习惯”，“说明这是一个长期性的事情”。三是地方政府债务问题，这可以与第二个问题协同考虑，这不仅涉及财政领域问题，还涉及更多经济社会问题。所以，要用更前瞻的视野谋划新一轮财税改革。

    新一轮财税体制如何改？冯俏彬表示，现在更多是要考虑收入重新划分的问题，核心还是要以完善分税制为主线，以瞄准全国统一大市场的建设为基本方向，同时也要考虑当前在财政运行当中各种复杂现实的问题，一并来进行推进。

    中国人民大学发展规划处处长、学科规划与建设办公室主任、教授贾俊雪认为，新一轮财税体制改革的目标很明确，即建立现代财税体制。主要有这几方面内容：一是财政事权与支付责任的划分，二是财政收入权力划分，三是财政转移支付制度。

    其中，在财政事权方面，更为重要的是首先要处理好政府与市场的关系，建立与财政事权相匹配的支付责任。

    贾俊雪还谈及，现代财税体制建设改革最核心的抓手就是建立一个最优可持续的财政分权模式。那么，一定要注意4个目标导向：兼顾中央与地方的利益、注重分权制度效率、注重道德风险控制、推动全国统一竞争大市场高质量发展。其中，改革要调动中央与地方两个积极性，目前来看，调动地方的积极性更为重要。“新一轮的财税体制改革重心应该要放在省以下财税体制。”

    财政体制改革无疑需要长时间发力，当下，财政政策可以做些什么？

    罗志恒认为，可以从消费税改革着手，推动消费税扩围，从烟酒汽车扩围到高端服务业，至少可能在一定阶段上起到稳定宏观税负的作用，“多少能做一点”。同时，消费税是不是有必要下划给地方政府，以提高地方政府的财力，这也是可以探索的。

    范子英指出，2024年财税改革最重要的事情是，使经济能够回到健康的增长轨道上面，服务于中国式现代化的建设，服务于中国经济高质量增长。

    “短期而言，财政政策的发力一定是以恢复微观经济主体预期或者信心为主要着力点。”贾俊雪谈到，如果企业的信心能够得到有效恢复或增强，经济活力提升以后，收入提高了，支出压力减少了，地方的财政负担就可以降低。当然，这不仅仅是财政政策一个工具可以完成的，还需要更多政策工具发挥合力，这也是国家一直在做的。