黑土地上私建饭店、洗车场，复耕的责任该由谁落实

黑土地素来被认为是世界上最肥沃的土壤。2020年7月，习近平总书记在吉林考察时强调，采取有效措施切实把黑土地这个“耕地中的大熊猫”保护好、利用好，使之永远造福人民。

为切实落实习近平总书记的重要指示精神，推动整治违法占用、破坏黑土地等问题，吉林省检察机关通过不断深化行政检察监督、采取一系列行之有效的措施，打通黑土地保护“最后一公里”，使一块块“问题耕地”变成“希望的田野”。

2023年3月，吉林省梨树县检察院办理的一起行政处罚决定监督案入选最高人民检察院、自然资源部联合发布的土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例，为全省乃至全国检察机关扛稳粮食安全保护责任、办理同类型案件提供了宝贵经验。

一年之计在于春，一年好景在春耕。四月，吉林省梨树县某镇的一处耕地上春潮涌动，翻地整地、运送农资……农民们忙碌的身影与黑土地交相辉映，绘出一幅活力盎然的春耕图景。

可就在几年前，这处耕地上还存在着违法搭建的饭店、洗车场，以及后来违建被拆除后迟迟没有得到清运的建筑垃圾……

违建拆除后

这片黑土地上仍堆满废墟

2017年4月，王某未经批准，擅自占用梨树县一国道旁的8.02亩耕地私建饭店、洗车场。同月，梨树县国土资源局（机构改革后称梨树县自然资源局，以下统称“县自然资源局”）执法人员巡查发现王某的违法行为，立即予以口头制止。随后，该局向王某下达了《责令停止违法行为通知书》，并于2017年7月作出行政处罚决定，责令王某退还违法占用的土地，限期十五日内拆除违法建筑物及设施，恢复土地原状，并处罚款26748.75元。

洗车场和饭店就在国道边儿上，生意都不错，王某觉得交完罚款躲一段时间这事儿就过去了。于是在收到处罚决定书后，他仅缴纳了罚款，既没有拆除违法建筑物及设施、恢复土地原状，也没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。

梨树县自然资源局依法催告未果后，向县法院申请强制执行。法院经审查后裁定准予执行，明确由梨树县政府组织实施退还土地、拆除违法建筑物及设施，恢复土地原状。直到2018年，县政府组织相关部门对某镇类似违法建筑进行统一拆除，王某才不得不自行拆除了违法建筑物及设施。

2020年8月，梨树县检察院启动“黑土地保护行政非诉执行”专项行动，派员前往该地块了解情况时，发现该处土地被砂石和建筑垃圾覆盖，地上停放着多台报废车辆，原本早该得到正常耕种的黑土地，依旧是一片废墟。

分三步调查

耕地恢复责任该由谁来落实

“8.02亩黑土地是什么概念？以玉米这类紧凑型作物为例，一亩地可以种几千株，如果土地一直荒废下去，损失是不可估量的。”梨树县检察院办案检察官齐贵双在接受记者采访时介绍说。

发现上述监督线索后，梨树县检察院制定了“卷宗审查+实地踏查+走访调查”的“三步走”方案。先调阅县法院、县自然资源局卷宗，捋清该案的处罚、执行过程。之后，对案涉地块进行现场踏查，以拍摄照片、录制视频等方式固定耕地未恢复的证据。第三步紧随其后——检察官走访了县自然资源局、法院、镇政府以及村委会，并向王某本人询问情况，全面明晰当事人和相关部门的法定职责和履职情况。

经过综合分析，检察机关找到了症结所在：当事人王某认为，其主动缴纳了罚款并拆除了违法建筑物及设施，算是完全履行了法定义务，且在他心中始终有一个“心结”没有打开，那就是自己的“生财之道”被堵死了，这让他的抵触情绪一直十分强烈。

县自然资源局认为，他们督促王某拆除了违法建筑物及设施，也完成了法定职责。那么，在法院裁定本案由县政府组织实施执行内容的情况下，恢复耕地的责任到底该由谁来落实？鉴于此，检察机关认为，明确该地块的复耕责任是突破此案的关键。

找到责任人

废墟重新变成庄稼地

如何破解土地复耕责任无法落实的难题？如何凝聚合力打通复耕的“最后一公里”？梨树县检察院及时牵头，与县政府、县自然资源局召开座谈会，共同探求解题之道。

“根据相关法律法规和专业部门的意见，在涉及土地恢复的行政处罚案件中，违法行为人未履行土地恢复义务时，需通过向法院申请强制执行来督促解决。在法院作出准予强制执行的裁定后，若执行内容仍未得到全面履行，相关部门要继续履行监管职责。本案中，县自然资源局仍需继续履行恢复土地耕种条件的监管职责。”座谈会上，检察机关明确告知某县自然资源局应当履行的职责。

“之前我们认为违法建筑物及设施拆除了，履职就完成了。听了检察院的说明后，我们意识到工作还要做得更深更细。”经过沟通，县政府、县自然资源局就解决耕地恢复落实不到位问题与检察机关达成一致。

在获得行政机关的认可后，2020年8月，梨树县检察院以公开宣告方式，向县自然资源局送达检察建议，建议该局在法院裁定执行后，针对执行主体仍未恢复土地原状的行为，及时履行监督管理职责，并同步向县政府汇报执行情况，做好对被执行人的劝解引导工作，推动案涉土地尽快恢复耕种。

收到检察建议后，县自然资源局高度重视，多次召开专题会议研究检察建议落实措施，层层梳理土地执法查处领域的监管难点、堵点，明确了自身在耕地保护中的主体责任，并成立整改工作领导小组。然而，就在复耕工作准备推进时，事情再度陷入僵局。

“我已经按照要求缴纳罚款，洗车场和饭店也没了，饭碗都被你们砸了，这事儿过去两年多了又说要清运垃圾，还有完没完？我没钱！”当事人王某收到县自然资源局发出的通知后，情绪十分激动。

“王某拒绝清运该地块上的建筑垃圾，对洗车场和饭店被拆除一事始终耿耿于怀，不愿意配合工作。”回忆起当时推进复耕工作遇到的难题时，办案检察官齐贵双苦笑道。

几次与王某沟通不成，县自然资源局就案涉地块的耕地恢复问题召开多部门磋商推进会，并邀请检察机关参加。在了解完行政机关前期的履职情况后，梨树县检察院就解决土地复耕问题提出建议，参会各部门共同确定了“以劝导违法行为人为主、行政机关代履行为辅”的工作思路。随后，该院与县自然资源局、县政府等共同制定了案涉地块耕种条件恢复方案，明确了工作内容、整改时限和职责分工。

“咱们县是国家粮食主产区之一，更是种植玉米的黄金地带。如果这块地上的废弃物不清运，就不能种庄稼，损失会逐年递增。你虽然缴纳了罚款、拆除了违法建筑物及设施，但拒不清运建筑垃圾的行为一样严重破坏耕地资源。如果大家都像你一样，有多少人要饿肚子？”按照磋商会达成的共识，检察机关和相关部门多次对王某开展释法说理，对恢复土地原状的标准、拒不执行的后果等进行了逐一释明。

“我现在算是真正明白了，恢复土地原状不仅要拆除违法建筑物和设施，还得让土地恢复种植条件才行，这回我不犯糊涂了，我愿意自行恢复土地原状！”在检察建议制发一个月后，王某终于认识到了自身行为的危害性，并在县自然资源局的协助下，清运了案涉地块上的建筑垃圾等废弃物，对被占用的黑土地进行了复耕复种。

为保证黑土地恢复到耕地标准，梨树县检察院还邀请了中国农业大学吉林某实验站的工作人员共同前往整改现场进行勘查。经检测，案涉地块耕地功能已经恢复。

“之前这块地上是饭店、洗车场，房子拆除后是一片废墟，如今终于变成庄稼地了，相信今年的收成能更好！”今年3月，梨树县检察院检察官龚殿勤在对该地块进行整改“回头看”时，春日里生机勃勃的农忙景象让他倍感欣慰。

从个案到类案

延伸办案触角加强溯源治理

该案成功办结后，检察官们并未停下履职脚步。他们经过多次走访踏查了解到，辖区内还存在同类案件。

如何积极开展类案监督？如何解决行政执法和执行中存在的普遍性、倾向性问题？梨树县检察院决定以办案“小切口”促推破坏黑土地行为的“大治理”，在四平市检察院的指导下，制定出台《关于进一步加强黑土地保护非诉执行工作的实施意见》，以“两级院一体联动、内外部协作配合”的工作模式，组成黑土地执法查处领域行政非诉执行监督专案组，以辖区内耕地未恢复、罚款未缴纳、拆除违建后再次建设等违法现象为监督重点。

专案组双管齐下，通过纵向深挖与横向联合两条途径打开监督局面。专案组调阅了2017年以来涉耕地执法查处领域的相关卷宗160余本，现场排查耕地地块70余处，与自然资源部门开展案件研讨会6次，最终确定27起案件属于法院裁定执行后仍需要自然资源局履行监管职责的案件，由检察机关向自然资源部门进行专题反馈，通过一地一档案、一案一销号的方式持续跟踪监督。

接到专题反馈后，自然资源部门积极配合，专门制定了耕地类行政非诉执行案件执法流程图，成立工作专班，确保包地到人，保证全面整改，最终实现复耕黑土地20.23亩，督促收缴罚款34814.65元，促使55749.7元罚款进入执行程序，拆除违法建筑物及设施1540平方米。

在纵向查找遗留问题的基础上，为切实弥合黑土地保护领域行政执法与非诉执行过程中的监管疏漏，寻求黑土地保护的“最大公约数”，梨树县检察院与县自然资源局、公安局、林业局、水利局、税务局、环保局、农业农村局、农村经济管理总站等8个单位联合召开黑土地保护工作联席会议，总结前期各方协作配合经验，梳理、分析、破解拆除违法建筑物及设施、恢复土地原状中面临的行政执法和执行难题，并联合制定了《关于建立开展黑土地保护工作协作机制的意见》《关于运用一体化办案机制办理行政检察监督案件工作指引》，构建信息共享、沟通顺畅、有序衔接的黑土地保护大格局。

此外，为全力做好黑土地保护的“后半篇文章”，梨树县检察院还聘任了53名黑土地保护监督员，实现对土地恢复情况的实时监督，并与中国农业大学吉林某实验站等科研单位共同签订战略合作协议，促进专家人才、科研资源共享，为制定科学复垦方案、监测土地耕种条件恢复情况提供全方位的智力支持。

记者了解到，该院的经验做法在四平市得到推广。截至目前，全市共办理土地执法查处领域行政非诉执行监督案件216件，涉及黑土地568.78亩。

“吉林是全国产粮大省，检察机关以法治之力将最严格耕地保护政策落实落细是义不容辞的责任。要充分发挥典型案例的示范作用，切实提升我省检察机关在黑土地保护领域的履职水平，为牢牢守住耕地红线、保障国家粮食安全贡献检察力量。”吉林省检察院副检察长王任刚说。

以高度的检察自觉

着力保护黑土地资源

吉林省梨树县自然资源局申请执行强制拆除王某违法占用土地上的建筑物、恢复土地原状行政处罚决定监督案，是我省检察机关常态化开展土地执法查处领域行政非诉执行监督的一个缩影。这个案例之所以能得到最高检和自然资源部的一致肯定，是因为具备以下特点：

一是体现了落实习近平总书记重要指示精神、保障耕地安全的政治自觉。黑土地是珍贵的土壤资源。习近平总书记在吉林省考察时强调，要采取有效措施把黑土地这个“耕地中的大熊猫”保护好、利用好，使之永远造福人民。吉林省黑土地面积居全国第二，这个案例是吉林省检察机关以习近平总书记重要指示为指引，助力保障耕地安全和粮食安全的工作成果。

二是体现了深化“府院联动”，促进源头治理的法治自觉。近年来，吉林省检察院深化“府院联动”机制，加强在黑土地保护方面的协作联动，建立“田长+检察长”工作机制，与省自然资源厅联合印发《关于建立土地执法查处领域行政非诉执行联动工作机制的若干意见》。梨树县检察院依托省级单位的顶层设计，与相关职能机关密切配合，定向施策，完善了工作机制，堵塞了管理漏洞，解决了恢复黑土地耕种条件“最后一公里”的问题，为全省乃至全国解决类似问题提供了可复制、可推广的工作经验。

三是体现了能动履职、以“我管”促“都管”的检察自觉。土地执法查处领域行政处罚要起到惩戒违法、保护耕地的作用，就必须确保落到实处。本案违法占用土地的建筑物及设施被拆除后，土地仍达不到耕种条件，问题症结在于土地恢复责任没有落到实处。梨树县检察院把“恢复土地耕种条件”作为案件办理的出发点和落脚点，综合运用释法说理、检察建议、公开听证、联席会议等方式，不仅推进个案问题彻底解决，还以个案办理促类案治理，以机制建设促源头治理，是检察机关立足检察职能、推进社会治理水平提升的良好示范。

2021年以来，吉林省检察机关把“土地执法查处领域行政非诉执行监督”与“黑土地保护检察监督专项活动”结合起来，着力保护黑土地资源，共发出黑土地保护行政非诉执行监督检察建议2650件，被采纳2633件，保护土地31627亩，建立协作配合机制36项。下一步，我们要继续推进这项工作走深走实，以土地恢复耕种条件为目标，重点解决黑土地领域行政处罚执行难、违法建筑拆除难等问题，为生态吉林建设贡献更大力量。

（作者为吉林省人民检察院副检察长）