【中央一号文件解读】探索建立耕地种植用途管控机制 具有重大意义

李竣

2023年中央一号文件提出，探索建立耕地种植用途管控机制，明确利用优先序，加强动态监测，有序开展试点。这是中央一号文件首次明确将耕地用途管控项目细化到“种植用途”，再次强调耕地利用优先序、动态监测和开展试点，表现出中央高度重视耕地保护和粮食安全的强烈信号和鲜明态度，丰富了新时代最严格耕地保护制度的基本内涵，为落实最严格耕地保护制度提供了新指引指南。

建立耕地种植用途管控机制是保障国家粮食安全的必然要求

保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。党中央国务院历来高度重视耕地保护和粮食安全。习近平总书记明确指出，“要研究和完善粮食安全政策，把产能建设作为根本，实现藏粮于地、藏粮于技。要保护好耕地特别是基本农田。”改革开放以来，工业化和城镇化的快速推进，不仅大量耕地资源被征收利用为建设用地上，农业内部产业结构也进行过多次调整。

其中，种植业内部和大农业林牧渔业之间均有所调整，很多地区的耕地用途从以种粮为主转向多元化种养殖，耕作类型和经营类型呈现多样化特征。18亿亩耕地红线是保障粮食安全的战略底线，是关系国家命脉的安全线。粮食种植面积的减少，不利于我国粮食安全，因此保障粮食生产能力必须实施最严格的耕地保护制度，还必须建立耕地种植用途管控机制，明确耕地利用优先序，坚决做到良田粮用。

建立耕地种植用途管控机制是丰富耕地保护制度的题中之义

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。以往的耕地保护制度政策，主要聚焦严守18亿亩耕地红线、保障现有耕地面积基本稳定、保障耕地质量不下降、做好耕地的“进出平衡”、统筹好生态建设等内容，解决的是耕地保护与经济发展、耕地保护与生态保护之间的关系。2020年起，国务院办公厅发布多份重要文件，为耕地保护制度注入了“耕地用途管控”新内涵。

其中，《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）将耕地用途管控项目明确划分为“农用”和“非农用”两种，提出六种严禁的耕地“非农化”行为。《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）进一步将耕地用途管控项目限定到不同的农业用途，明确永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物作物的种植面积；一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

2021年，自然资源部会同农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管控有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），明确一般耕地和永久基本农田的用途管控措施，严格管控一般耕地转为其他农用地。2023年中央一号文件提出的“探索建立耕地种植用途管控机制”，更是进一步细化了耕地用途管控项目，丰富了最严格耕地保护制度的基本内涵，为守住耕地红线确保粮食安全提供了有效途径。

建立耕地种植用途管控机制需要稳固坚实的配套措施

建立耕地种植用途管控机制事关耕地保护和粮食安全大局，必须积极探索、有序推动、试点先行、典型引路，尊重各地差异和地方特色，不能“一刀切一锅煮”。

一是摸清耕地种植用途底数，完善农产品种植监测制度。按照统一的技术规程，运用遥感、航测等现代信息技术，对一般耕地、永久基本农田和高标准农田等种植用途情况开展调查监测，形成耕地种植用途基础信息库。完善农产品品种年度统计、专项调查和动态监测制度，建立耕地种植用途常态化填报机制和卫片监督机制；

二是尽快出台耕地种植用途管控指导意见，建立健全有关法律法规。围绕“管什么”“谁来管”“怎么管”等核心问题，坚持系统观念，加强顶层设计，科学界定耕地内涵和种植用途内涵，建立耕地利用负面清单，配套完善相应奖惩机制、政策制度和法律法规；

三是优化调整农业产业用地布局，落实耕地保护党政同责。优化粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区等空间布局，一体规划、一体部署、一体推进，合理划定“三区”耕地种植用途范围，提高“三区”农业生产综合能力。落实党政同责，分级分部门压实责任和分工，从严查处改变耕地种植用途行为；

四是积极开展试点示范，探索形成可学可用制度成果。选择一批工作基础较好、试点意愿较强的县市开展耕地种植用途管控试点，依法依规、合情合理的妥善处理历史遗留问题，坚决遏制新增问题，探索归纳一批可复制可推广的成功经验和典型做法，提炼形成可学可用的制度成果。（作者是农业农村部农村经济研究中心副研究员）