印尼“迁都”抱负很宏大，但会不会把老问题又“复制”一遍？

澎湃新闻特约撰稿 胡毓堃

据印度尼西亚安塔拉通讯社3月15日报道，印尼总统佐科·维多多在总统府官方社交网络平台谈及国家新首都“努桑塔拉”的建设进程时，坦承建设新首都需要15到20年，因为这是一个“巨大的工程”且“十分复杂”。

佐科总统发出此言时，距离印尼议会通过《国家首都法草案》、为正式迁都提供法律依据不过两个月，距离“努桑塔拉国家首都”的市长和副市长宣誓就职不过五天。

早在2019年4月最早提出迁都时，印尼政府便知道这注定是一个长期的宏大工程。但另一方面，现首都雅加达面对各种压力与挑战越发难以为继，迫切需要新首都工程尽快为其分忧。与此同时，在一片颇为“原生态纯天然”的土地上建立一个现代城市，会平添哪些新问题，也令印尼政府难以回避。

当地时间2022年3月15日，印尼首都雅加达中心市区一角。 视觉中国 图

急不得的新首都，等不起的雅加达

事实上，佐科此次所说的需要15到20年，并非日光之下的“新事”，而是对印尼政府一以贯之规划的呼应。即使是在议会给予“迁都法律”许可后，印尼财政部对路透社表示迁都的初始阶段将在2022年至2024年间启动，但仍没有确定完成迁都的时间表。

而直接负责迁都工程的印尼国家发展规划部长苏哈尔索·莫诺阿尔法更是直言，新首都建设要到2045年才能完成。这与佐科所说的15到20年也基本契合。

毕竟，印尼也不是东盟国家中第一个“吃螃蟹的人”，无论是马来西亚将联邦政府从吉隆坡迁至布城，还是缅甸从仰光迁都至内比都，均体现了新建首都所需要的人力、物力、财力和挑战，也决定了迁都不可能是一日之功。对于印尼来说，在更加“自然状态”的婆罗洲岛东加里曼丹省建立一座全新的城市，必然需要久久为功。

然而，与新建首都“急不得”相矛盾的，却是给雅加达减负“等不起”。讨论了几十年，印尼政府终于在2019年痛下决心，并尽最快速度执行（若不是受阻于2020年突发的新冠疫情，立法、执行程序会启动得更早），最直接的原因便是雅加达早已不堪重负，等不起了。

除了印尼国父苏加诺早就认为雅加达“不太适合作为首都”，率先提议迁都至加里曼丹岛外，第二位总统苏哈托和第六位总统苏西洛也考虑过迁都，但都未能迈出实质性步伐。一拖再拖，雅加达的城市病却越发积重难返，人口过剩引发的交通拥堵、环境污染和地面下沉，已然成为迫在眉睫的现实危机。

雅加达所在的爪哇岛，虽然按面积只是印尼第五大岛，但其1.47亿的人口使其成为世界上人口第一大岛，更是承载了几乎全国55%的人口。作为现首都和该岛最大的城市，雅加达总人口超过1000万，人口密度更是直逼每平方公里16000人。而大雅加达都市圈常住人口已然达到3500万。

严重“超载”最直接的后果，首先便是更严重的交通拥堵。

在雅加达本地居民眼中，这座城市本就先天不足，道路交通规划存在问题。随着人口持续增长，如今更被印尼当代作家阿吉达玛吐槽为“市民平均一生要在交通上花费10年”。早在2015年，卫星导航数据便显示雅加达司机平均每年启动和停车的次数达到33240次，成为美国《时代周刊》口中全世界交通堵塞最严重的城市。

开车、坐车堵在路上，步行和骑行却有更大的健康风险。人多车多引发环境污染几乎是所有城市的必然，而据《纽约时报》报道，雅加达的环境污染70%来自汽车排放，其严重程度更甚于全世界多数大都市：疫情暴发前的2019年，雅加达卫生局的数据显示，该市全年只有两天空气质量符合“健康标准”。

用国际媒体的普遍说法，这座城市的空气污染程度可以比肩印度首都新德里。正如印尼东南战略研究院的经济研究带头人吴姝娴（Stella Kusumawardhani）所说，看着环绕全城的火电厂、无法禁止的私人垃圾焚烧活动，令她不得不担心自己会因此而得癌症。

假如交通和环境问题理论上可以等待，并在足够时间范围内妥善解决，那么困扰印尼的另一个危机——城市地面下沉——则是迫在眉睫，要求迁都刻不容缓。

为了满足市民的饮用水需求，雅加达常年过度开采地下水，以致于成为全世界地面下沉速度最快的城市。与此同时，气候变化导致爪哇海的海平面持续上升。此起彼伏之下，近年来该城市常有洪水来袭，导致居民的财产甚至生命损失。

据专家预测，如果保持现在每年25厘米的地面下沉速度，到了2050年雅加达三分之一的区域将被海水淹没，尤其是北部95%的区域将不复存在。从这个意义上说，2045年完全迁都似乎成为了必须要完成的任务。

一方面，迁都工程需要足够的时间和科学、谨慎、耐心的规划，以避免重蹈雅加达规划不佳、遗留问题重重的覆辙；另一方面，“压力山大”的雅加达一等再等，如今难以再等。这场与时间的“漫长赛跑”，对印尼政府着实是个挑战。

缓解老压力，还是增加新问题？

与马来西亚吉隆坡和缅甸仰光相似，雅加达失去首都地位，绝不意味着这座城市失去现有的影响力，更不意味着被“抛弃”。

毕竟雅加达仍将是东盟秘书处所在地。早在印尼政府提出迁都想法的2019年，东盟秘书处便在东盟成立52周年纪念日当天举行了新大楼的落成典礼，东盟秘书长林玉辉不仅确定东盟秘书处不会随印尼政府搬离，而且还用联合国总部纽约加以类比，表示相信雅加达“将成为东盟的首都”。

今年印尼议会通过迁都法案后，雅加达首都特区省长阿尼斯·巴斯威丹几乎在第一时间对当地媒体表态，称雅加达将继续成为全国经济、文化等领域的中心，乃至整个印尼的枢纽。可见印尼全国对于雅加达的期待都是“减负”，而非“衰落”。

印尼政府之所以选择在距离雅加达2000公里之外建立新首都，除了此地在地理位置上处于更中心的位置，也是为了改变其经济上“一头重”的区域不平衡格局，推动爪哇岛以外地区的经济发展，实现佐科总统所承诺的“经济发展的均衡与公正”。

新首都“努桑塔拉”这个名字的确定也体现了政府的想法。在爪哇语中，它的意思是“群岛”，如此命名新首都，自然是要表明它承载了整个（由超过1.7万座岛屿构成的）群岛国家的希望。

既要分担压力、又要保持雅加达经济中心地位，还要促进区域经济平衡发展，印尼政府的目标不可谓不宏大。但与此同时，不少印尼人心中还有另外一个疑问：迁都婆罗洲岛、建设努桑塔拉，是会给爪哇岛和雅加达“减负”，还是会给婆罗洲岛乃至整个国家额外制造新的问题？

首先，作为印尼有史以来最大的基础设施工程，迁都和建设努桑塔拉势必成为该国沉重的经济负担。

据印尼政府预计，整个迁都工程总投入将达到489万亿印尼盾（约340亿美元），而在吴姝娴看来，迁都工程唯一的问题就是疫情之下印尼没有足够的资金支持。在印尼政府否认其将承担至少50%的费用后，在国际资本市场融资成为完成迁都的必然选项。

然而，3月9日的一则消息不啻为对融资计划的重大打击：印尼海洋与投资统筹部长卢胡特确认，迁都项目最重要的投资方、日本软银集团创始人孙正义退出投资，而印尼政府只能继续寻求来自中东地区和中国的新投资。

外部投资前景未卜，疫情与迁都的双重压力，令印尼政府的债务水平显著提升。据世界银行统计，2021年印尼国家债务占其GDP比例达到41.4%，比疫情之前的2019年高出近11%。德国数据统计与调查机构Statista更是预测，未来五年印尼政府债务的GDP占比将保持在42%左右的水平。

过去五年印尼国债GDP占比统计及未来五年的预测，来源：Statista

除了印尼全国将要面对的经济与财政负担，迁都是否会将雅加达的环境压力转移到努桑塔拉及其所在的东加里曼丹省，目前也是一个备受争议的话题。印尼最大的环保组织“印尼环境论坛”（WALHI）便批评印尼政府的迁都计划至少忽视了三大基础性问题：对于水源系统的威胁、对动植物群的威胁、环境污染。

对于这个同样沿海的新首都而言，缺（净）水同样是当下最令人头疼的问题。事实上，在迁都计划提出之前，缺水问题在婆罗洲岛便被视为严重的危机。按照目前印尼国家发展规划部的规划，到2035年努桑塔拉人口将达到150万，是该地区目前居民总数的15倍。如何解决激增人口的基本用水问题，是否会重蹈雅加达过度开采地下水的覆辙，需要印尼政府仔细考量。

同时，正是由于婆罗洲岛人烟稀少、开发程度不高，因此以其良好的自然生态环境和生物多样性著称。这里以历史超过1.4亿年的广袤热带雨林而著称，拥有大约1.5万种天然植物，还是超过1400种各类动物的栖息地。一旦未来10到15年内涌入超过100万人，加上一座现代化城市的建设，必将不可避免地对现有的生态环境构成冲击。

对此，佐科所承诺的“智能城市”、“创新都市”也很难打消当地环保组织和居民的顾虑。更何况，努桑塔拉比雅加达更接近赤道、更加炎热，气温达到40℃并不少见。如何使新首都更加凉爽宜居又不增加能源消耗，也绝非一个小问题。

此外，依托自然生态环境、常年持续的当地经济生活方式，也极有可能随着新首都的建立而大受影响。婆罗洲岛的居民主要以种植业、狩猎、渔业为生。尽管印尼政府承诺新首都将创造上百万个新的就业岗位，但对于习惯了传统经济生产方式的本地居民而言，一旦自己赖以生存的经济基础不复存在，这个智能、创新的新首都能有多少适合他们的替代性工作，仍需打上一个问号。

减缓雅加达的压力势在必行，平衡区域发展也是应有之义，但牵动全国的迁都究竟会产生怎样的效应，是印尼未来15到20年仍将面对的最大不确定性。

（胡毓堃，中国翻译协会会员、国际政治专栏作家）