完善纠错机制做实做强备案审查

曾经略显神秘的备案审查工作关注度正在与日俱增，连续几年的全国人大常委会法工委备案审查年度工作报告都备受瞩目与肯定。可以说，我国备案审查制度建设已取得初步成效，进入新的发展阶段。

但也应该看到，备案审查在发挥维护法治统一、尊严和权威作用的同时，制度建设方面依然存在一些需完善之处。这其中，审查意见若存在疑义甚至产生巨大争议时该如何处理，引起了学界关注。

近日，一些业内专家在接受《法治日报》记者采访时指出，要积极探索形成符合法治规律、积极回应社会关切的备案审查体系，为稳步推进合宪性审查制度、适时启动宪法解释程序积累经验。特别是现行法律规范关于备案审查工作的自我纠错机制尚不完善，无法对备案审查机关作出的存有疑义或争议的审查意见提供相应的救济渠道，应及时加强和改进备案审查程序机制。

多方面原因导致出现存疑审查意见

“从长远来看，如果缺少存疑、争议性备案审查意见救济机制，会导致备案审查正当性的流失与公信力的降低，直接制约着备案审查功能的有效发挥。”中国法学会宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授秦前红说。

谈及为何会出现存疑的审查意见，秦前红分析指出原因是多方面的。

首先，事实认定有误。备案审查主要是抽象审查，由于法律规范的抽象性与原则性，审查时难以简单地通过对规范性文件条文的适用作出是否存在违宪违法等问题的判断，而是需要对规范性文件背后所蕴含的相关事实因素予以准确认识、挖掘、整合，综合分析研判后才可得出相应审查意见。这就要求对被审查对象相关事实的认定不得有误。其次，法律理解失当。由于法律语言具有抽象性与模糊性的特点以及有些法律规范在表述上具有特定倾向性，造成了审查过程中对法律规范的理解与解释的不确定性，进而影响审查意见的准确性、合理性。再次，人为主观出错。比如，负责审查的工作人员由于能力不足，工作水准难以应对审查过程中的疑难、复杂问题，甚至出现错误适用法律规范的情况。

此外，由于当前我国已形成多元备案审查体系，对地方性法规、自治条例与单行条例存在双重备案审查机制，对地方政府规章则存在多重备案审查机制。“因此，不同审查主体基于不同的立场、审查强度，对同一法律规范也有可能作出相互冲突的审查意见。”秦前红说。

那么，目前实践中，如果制定机关或者申请人对于备案审查的结果不服，是否有救济的渠道？

“一些地方的备案审查程序中已经规定了类似的程序。”北京航空航天大学法学院教授王锴具体介绍说，一种方式是允许制定机关提起复核申请。比如，《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》第三十一条规定，规范性文件的制定机关对承办备案审查的人民政府法制机构作出的备案审查处理意见有异议的，可以自接到书面通知之日起15个工作日内，向接受备案的人民政府提出审核申请，并将审核申请抄送承办备案审查的人民政府法制机构，人民政府法制机构应当在15个工作日内向本级人民政府提交审核意见。又如，《吉林省规章规范性文件监督办法》第十六条规定，规章、规范性文件的制定机关认为政府法制部门作出的处理决定违法、不当的，可以向其上一级政府法制部门申请复核。上级政府法制部门应当自接到复核申请之日起30日内进行审查，作出处理，并通知申请机关。除此之外，还有一种方式则是允许申请人提起复查申请。比如，《河北省规范性文件制定规定》第二十八条规定，公民、法人或者其他组织认为公布的规范性文件有违法内容的，可以向制定机关提出审查建议。

对存疑备案审查意见应有救济通道

“备案审查制度功能之一，就是实现国家法制统一，及时发现规范性文件存在的问题，对法律体系的漏洞进行填补，不断优化法律体系。而存疑的审查意见，不但起不到发现问题、分散风险的作用，还会产生新问题，使法律缺陷不断累积，逐渐破坏整个国家法律体系的统一性与稳定性。”秦前红认为，在备案审查备受社会瞩目的情况下，存疑的审查意见，尤其是重大争议性审查意见会产生多方面的负面效应。不但降低公众对备案审查的制度信心，还会减损有关国家权力机关的权威性，甚至产生对备案审查制度正当性的质疑。

鉴于此，秦前红建议采取积极措施，避免因审查意见存疑而引起社会争议，损害备案审查主体之权威。具体方式可构建起相应的程序机制，明确全国人大常委会法工委与地方人大常委会备案审查意见存疑的制度回应通道，探索设立备案审查后评估制度，为建成一套内容科学、程序严密、配套完备、行之有效的备案审查体系奠定坚实的制度基础。“相应程序经探索设立后，若能发挥实效，在具备成熟经验的基础上，有权机关应及时修订相关法律与备案审查工作办法，以填补法律空白，调整、优化相应程序配置。”秦前红说。

秦前红同时强调，全国人大常委会法工委作出的审查意见是终局性决定，在其作出后不宜适用异议程序，而是应通过事前程序来防范审查意见可能出现的问题。为此，他建议，一方面，组建国家备案审查专家委员会，制定相应工作办法，明确专家委员会意见采纳与反馈机制，规范、保障专家委员会工作的有序开展；适时邀请专家委员会委员参加联合审查会议。同时，设立争议性备案审查意见听证制度，及时制定听证规则，明确听证触发事由、参与主体、程序设计等内容，推动该项听证程序与其他关联制度的衔接、协调。

此外，在秦前红看来，备案审查制度究竟好不好、完善不完善，除备案审查机关以汇报工作等形式接受评价外，还需建立一套“回头看”的后评估机制，以检验制度运行实效、发现制度缺陷。

“有关方面应主导建立备案审查后评估制度，及时制定后评估规则办法，明确评估主体、程序、指标等内容，尤其重视如何通过该项制度化解存疑、争议性备案审查意见所带来的风险，以丰富完善对备案审查制度自身的监督约束机制，实现备案审查之‘审查’。”秦前红说。

自我纠错可通过“找上级”方式解决

对于如何处理备案审查自我纠错问题，中国社会科学院法学研究所助理研究员朱学磊认为，一个主要思路就是要遵循备案审查的工作机制和基本原理。

据朱学磊介绍，目前我国实行的是多层级、多主体的立法体制，从立法法等关于立法适用的相关规定可以看出，一旦出现立法争议，解决方式上预设的基本逻辑就是立法者的层级越高，立法能力越高、民主性越强，也就越有资格作为纠纷的裁决者。同样，这也可运用到备案审查的自我纠错工作。

“在纠正备案审查机关可能出现的错误时，首先要能够真正解决问题，纠正错误，不宜过于复杂，其次，应当有一个最权威的裁决者。”朱学磊具体指出，上级人大常委会有权纠正下级人大常委会的备案审查决定，全国人大常委会的备案审查决定则为终局决定。而政府系统的备案审查工作则相对复杂。以地方政府制定的规章为例，除了需要报请国务院备案，还要报请同级人大常委会备案。此外，设区的市的政府规章还要报省级人大常委会和政府备案。“这就意味着，如果省级政府应当服从国务院的审查决定、设区的市人大常委会应当服从省级人大常委会的审查决定，那么，在国务院和省级人大常委会之间就无法通过层级的高低来判定以谁的意见为准，因为两者分属不同系统，不存在领导或指导关系。”朱学磊认为，在此情形下，诉诸全国人大常委会由其作出最终裁决是比较合适的做法。

“总之，备案审查工作的自我纠错机制可通过‘找上级’的方式解决，如果上级之间存在不一致，可提交全国人大常委会处理。”朱学磊说。