怎样看待特朗普政府的“南海巡航计划”

　　美军舰机以“航行自由”和“自由飞越”等名义在全球海域、空域实行所谓“无害通过”，是美国全球霸权的重要表现和组成部分，也是确保美国军事力量全球顺畅机动的重要手段。美国新兴网络媒体布莱特巴特新闻网7月21日发表“独家报道”称，特朗普政府已经批准五角大楼要求美军“例行、规律地”在中国南海开展“自由航行行动”的年度计划，这意味着特朗普政府的“南海巡航计划”正式出台。

美国“航行自由计划”的本质是霸权思想和霸权行为

　　17世纪初，以近代国际法学奠基人格劳修斯为代表的国际法学家群体提出了“海洋自由”的观念，其基本主张是：不管是战时还是平时，所有人都拥有不受干扰地在国际海域游弋和贸易的权利。此后，“海洋自由”观念随启蒙思想的传播来到北美殖民地，适应了殖民地商业资本的发展需要，成为美国开国者制定外交政策的重要依据。《独立宣言》起草人之一、美国第一任副总统和第二任总统约翰·亚当斯说：“美国很久以来就在向欧洲国家宣传航行自由和商业自由的观念……我希望这个星球上的所有海洋和河道都是自由而无拘束的。”

　　第二次世界大战时，美国总统富兰克林·罗斯福在1941年5月的一次讲话中谈到：“一切自由——这里指的是生存的自由，而不是征服和压制其他民族的自由——都取决于海洋上航行的自由……作为统一的有决心的人民的总统，我庄严宣告：我们重申关于海洋上航行自由的传统美国主张。”

　　如果说第二次世界大战及之前美国所坚持的“海洋自由”原则主要是为了商业通航自由的话，那么，战后美国坚持的“海洋自由”原则的利益和内涵则大为拓展了。二战结束后，美国成为真正的海洋大国，其海洋利益不仅包括海运贸易、公海捕鱼和海洋资源探测、开发和利用，还包括国家安全和军事利益，如海军的全球机动、情报搜集、水道测量等，军事利益的分量和重要性日益凸显。美国遍布全球的军事基地，以及维护全球霸主地位的战略需要，都对海上军事利益提出了广泛的要求。

　　美国海军官方网站指出：地球表面的70%为海洋覆盖，地球上80%的人口生活在紧靠沿海的区域内，全球贸易的90%通过海洋运输完成，“无论如何看待上述事实，维持在世界水道上的至高无上地位，将始终具有关键意义。”

　　正是基于这样的文化背景和利益基础，美国自卡特政府以来的各届政府，都强调维护美国霸权的“海洋自由”。1979年，卡特政府抢在《联合国海洋法公约》签署生效前推出第一个以政府名义出台的“航行自由计划”，卡特在宣布计划时说：“鉴于美国在世界事务中的显著地位，它感到不得不采取主动去保卫其权利免受沿海国家的非法侵蚀。”

　　1982年，里根政府出台“国家安全决策指针72号”文件，即“美国行使海上航行和飞越权利计划”。同时，里根发表“美国海洋政策声明”，称“美国接受诸如航行和飞越等有关海洋传统利用权利平衡的原则，并将依此而采取行动。美国将承认其他国家在美国沿海水域的权利——这些权利在《联合国海洋法公约》中有所规定……美国不会默认其他国家采取的旨在限制国际社会在航行、飞越和其他公海利用相关权利与自由的单边行动。”

　　1990年，老布什政府出台了“国家安全指针49号”文件，即“航行自由计划”。1995年，克林顿政府连续出台了“总统决策指针／国家安全委员会32号”文件和“总统决策指针／国家安全委员会33号”文件，分别就“航行自由”和“重大军事行动和演习”议题制定了政策程序。小布什政府时期，2003年，参谋长联席会议出台了“美国航行自由计划和敏感区域报告”，2005年，美国国防部出台了“美国行使海上航行和飞越权利计划”。

　　但令人匪夷所思的是，抢在《联合国海洋法公约》签署之前推出“自由航行计划”的美国，至今没有加入《联合国海洋法公约》。这充分暴露了美国既要以《联合国海洋法公约》约束他国，限制他国的海洋权益，又要使自身不受任何约束地在海洋和天空为所欲为的霸权思想、霸权逻辑和霸权行为。

　　美国学者克里斯托弗·乔伊纳说：“不无讽刺的是，在海洋法公约谈判中比其他国家提供了更多资金支持和技术贡献的美国，却没有批准该公约。说到底，根本性的问题可归结为主权私利与国际公利的竞争和取舍。在这种竞争中，主权私利最终胜出。”

“个案处理”与“年度计划”的异同

　　奥巴马政府时期，美国海、空军巡航南海的计划采取的是“个案处理”的方式，即每次航行或飞越前，国防部将相关计划呈递白宫国家安全委员会，得到批准后才可以采取行动。特朗普总统上任以来，国防部试图改变这种略显繁琐的申请审批程序，改为制定年度计划，一次性获得总统批准。

　　今年4月，美国国防部长马蒂斯将一份年度计划送交白宫，该计划规划了2017年全年美国将派军舰和战机在南海挑战中国海洋权益主张的具体安排，特朗普随即批准了这份文件。

　　根据新的计划，一次“航行自由行动”的批准流程，从责任区西太平洋第7舰队提出申请开始启动，美军太平洋舰队同意后，将此申请上呈至美军太平洋总部。如太平洋总部批准，申请将提交给美国国防部，国防部批准后再提交白宫国家安全委员会。同时，美国国防部将此项请求抄送美国国务院，以确保所请求的“航行自由行动”不会破坏美国的外交行动。

　　特朗普批准该计划后，美军截至目前已在南海地区开展了3次“航行自由行动”。5月24日，美军“杜威”号导弹驱逐舰闯入我南海美济礁12海里水域之内。6月8日，美军两架B-1B“枪骑兵”战略轰炸机在南海上空执行飞越自由行动。7月2日，美军“斯坦塞姆”号导弹驱逐舰进入西沙中建岛12海里范围内。从上述实际情况来看，美军新的“南海巡航计划”包括舰、机巡航，基本频率大致每月一次。当然，不排除出于具体（如外交）需要的增加或者减少。

　　笔者认为，美军“南海巡航计划”从“个案处理”到“年度计划”，其本质都是美国全球霸权的展示，区别仅在于行事风格不同。对于奥巴马这样的职业政客来说，他对军事手段的运用更倾向于亲自精密把控；而对于特朗普这样的“政治素人”来说，面对美军这样一个高度专业化的强势集团，可能更倾向于“无为而治”，更多地选择信任军事专业领导人，发挥军队领导人的专业才能，而作为总统，只进行宏观领导和管控。

理性认识和应对美军“南海巡航计划”

　　随着中国的崛起和军力的增强，作为政策工具的美军“南海巡航计划”，已经逐渐沦落为“食之无味，弃之可惜”的“鸡肋”，其政治意义大于军事意义。但在目前，美国政府又一时下不了放弃这个计划的决心。

　　美军的“南海巡航计划”成为关注点，缘于周边国家对我南海岛礁的声索，以及对我南海岛礁的侵占和在我南海区域进行资源开发；趁此机会，美国作为区域外国家以“航行自由”之名施加影响和试图干涉。美国企图通过“南海巡航计划”达成两大目的，一是遏制中国崛起；二是显示美国霸权地位，给地区盟友和区域国家对抗中国撑腰打气。但随着中国与周边国家关系的改善，中国与东盟达成《南中国海行为准则》框架；以及菲律宾对中国政策从对抗到合作的转变，美国实现两大目的的前景越来越渺茫。

　　美军舰机南海巡航，通过展示肌肉刷存在感，已经形成一种基本的模式，即美军舰机过来捣乱、添堵，我海军水面舰艇和海军航空兵进行监视、警告、拦阻、驱离；这一过程无形中切合了“捣乱，失败；再捣乱，再失败”的预言。美军时来时去，我南海岛礁及海军官兵岿然不动。就像在聚光灯下，美军的存在感是显示了，但是临时存在；而我军岛礁及海军官兵的存在感也显示了，而且是永久的。

　　美军舰机到南海巡航，不同于一般商业运输船、机的“无害通过”，美军舰机不仅携带武器，而且有时是全副武装的空中编队和航母战斗群，美军口口声声反对南海军事化，但恰恰是它的“南海巡航计划”导致了最为显著，也是最为危险的南海军事化。

　　面对全副武装的舰机编队，我南海岛礁上已有民居、医院、商店等，作为巨额海上资产，拥有一定的武装保卫能力是完全顺理成章的。在自己的国土上设防本来就是天经地义，美军的南海巡航，为我加强岛礁防卫提供了附加理由。

　　另一方面，既然美军舰机可以远涉重洋来到我家门口进行巡航，来而不往非礼也，我军舰机当然有权利跨越太平洋、印度洋、大西洋进行远海巡航。随着中国“一带一路”倡议得到越来越多地响应，以及中国企业和人员的全面“走出去”，中国军队的全球化巡航已经到了提上议事日程的时候了。

　　（作者单位：国防科技大学信息通信学院）