整合未成年人保护力量难在哪

　　尽管已在公众场合多次讲述贵州毕节5名流浪儿童惨死垃圾箱的悲剧，上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙教授提高声调，又一次将发人深省的问题抛给100多位与会人员：

　　“《中华人民共和国未成年人保护法》第六条明确规定，保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。但为什么这么多的保护机构和主体仍不能制止悲剧发生？”

　　这是5月5日在山东武城召开的全国未成年人保护多部门联动机制与网络平台建设研讨会的现场一幕。

　　会场上，来自学术界与实务界的各种声音有所不同，但不乏交织，最终指向问题的实质：整合未成年人保护力量究竟难在哪儿？如何走出部门联动的困境？如何更有效地维护未成年人合法权益？

　　“责任稀释”现象

　　经2016年下半年开始的大量调研，鲁东大学教育科学学院讲师滕洪昌将目前未成年人保护的模式总结为三类：以群团组织牵头、充分吸收各种社会力量参与的共青团模式；党委牵头、检察机关主导的模式；政府牵头、民政部门主导的模式。

　　然而，调研结果显示，这三类保护平台相互之间很少发生联系，极易造成对未成年人保护不周或重复保护救助的尴尬局面。

　　团中央权益部维权工作处处长冉云梅发现，目前，及时了解未成年人权益状况是最基础的，也是难度较大的，重要原因是日常监测不到位，包括信息共享不到位和监测队伍零散。

　　关于信息共享匮乏的一个细节是，国务院妇女儿童工作委员会办公室副主任宋文珍举例，时至今日，儿童数据的统计各个部门仍存在差异，卫生部门、公安部门、统计局的统计都不一致。

　　“多部门联动过程中相互衔接是有问题的，调动力量和配合工作中，部门协调是非常有难度的。”冉云梅坦言。

　　来自云南省人民检察院的未成年人司法保护实践一定程度上印证了上述问题。该院未成年人刑事检察处副处长陈怡璇介绍，作为边疆民族山区，云南各地未成年人司法保护和犯罪预防工作基础不一样，差异性较大，理念和机制发展不平衡，具体案例中需要提供司法保护的未成年人大多是非本地户籍或外国籍，甚至国籍不明的未成年人。在这种条件下，部门联动和社会支持体系的建设对未成年人司法保护的影响尤其明显。

　　“据我们统计，云南外来的未成年人群体犯罪比例一直在60%左右，这部分孩子的少捕慎诉等帮教方面的工作其实是很难落实的。”

　　陈怡璇将影响未成年人司法保护部门联动的因素归纳为三点：是不是建立专业的未成年人司法保护机构？有没有明确、有力、有效的协调组织部门？有没有对社会组织提供足够的支持和保障？

　　“不论是政法、综治、民政、共青团、关工委，很多部门都承担了大量的协调组织工作，但实践中我们感觉到各个部门的资源整合、工作合力以及信息共享的程度一直比较低，检察机关在寻求组织指导各方面确实存在难度。”陈怡璇介绍。

　　陈怡璇同时举例，许多案件中，购买服务投入不够或没有投入到应当投入的方面，这就会导致一些案件中检察机关用起诉方式尽快终结诉讼等不规范的情况。

　　姚建龙用“责任稀释”概括上述未成年人保护的困境。在他看来，实现未成年人保护的全覆盖显然需要有核心和牵头部门，“法律规定不明确的时候，这些单位的行动是一种担当”。

　　宋文珍同样强调，未成年人保护需要政府主导和相关部门共同参与的工作机制，她引用国内外经验说明牵头部门存在的必要性。

　　“但并不意味着这个牵头部门能包揽所有问题，比如美国有儿童福利局，但涉及儿童教育问题还是要找教育部门；涉及儿童健康问题还是要找卫生保健部门。”宋文珍介绍，多部门参与过程中如何保证既要分工明确，又要合作衔接，这同样值得深入探讨。

　　打拐经验与武城模式

　　尽管现状不尽如人意，从中央至地方，未成年人保护的部门联动机制确有成功经验可循。

　　长期奋战在打拐一线的公安部刑事侦查局副局长陈士渠介绍，关于打拐反拐工作，公安部从2007年起长期坚持多部门联动。

　　譬如，2009年建立了国务院反拐部际联席会议制度，一共33个部门和单位作为成员，目前已出台两部国家反拐行动计划，对拐卖犯罪开展综合治理。

　　在立法方面，最高检、最高法、公安部和司法部2010年出台了《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见》。2016年年底，最高法出台了《关于审理拐卖妇女儿童犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》，针对打击工作中遇到的新问题采取措施，扩大了偷盗婴幼儿的概念，加大了打击力度。

　　在具体打击工作方面，公安部建立了全国打拐的DNA信息库，这是全世界唯一一个专门用于打拐、查找被拐卖儿童的信息库。

　　陈士渠介绍，这一信息库虽然建在公安机关，但离不开各部门的支持，在采集血样过程中都会联系当地民政部门、妇联、教育、卫生等部门，从户籍管理、学籍管理、收养登记、计划生育信息、卫生防疫信息等信息入手，至今已比中找回了4600多名被拐多年的孩子。

　　“经过10多年的努力，拐卖犯罪总体上呈低发态势，之前是高发态势，这和各部门联动机制的完善是分不开的。”陈士渠同时坦言，多部门联动最关键的一点要有牵头组织部门，打拐反拐工作效果好的重要原因是责任在公安部，召集人是国务委员兼公安部部长郭声琨。否则牵头单位不一，容易打“乱仗”，继而影响工作效果。

　　无独有偶。

　　2015年至今，山东省武城县人民检察院逐渐探索出以检察机关作为牵头部门的未成年人保护部门联动崭新模式。

　　该院以“互联网+”、大数据理念为导向，在全国首创未成年人保护检察监督信息平台和未检云数据平台。该平台的最大优势，是充分运用信息化技术和管理手段，将大量分散的涉检未成年人信息进行有效整合，集中到未检部门，赋予该院未检科以一统多的职能，实现刑事、民事、行政、预防、救助等未检业务一体化高效运作。

　　与此同时，该院还建立了一支植根于群众、分布于各行各业的信息员队伍，直接向平台提供信息、反映基层问题。由于平台科学设置架构，信息员录入的问题会自动流转到相应的行政执法部门。

　　目前，全县教育、文化、司法等30个相关行政部门均已被纳入平台，每个部门有专人负责。检察机关在平台上具有最高权限，对各部门问题处理进行全程动态监督。平台设有预警功能，7天内不处理的，平台将预警提示；超过15天不处理的，检察机关及时提醒并督促办理，造成严重后果的，依法发出检察建议，追究相关部门、人员责任；涉及违规违纪的，通过平台移交纪检监察部门处理。

　　此外，该院高度关注农村留守、流动、贫困儿童，将留守儿童、惠生政策及资金发放等1.2万余条信息录入平台，便于检察机关实施监督保护，有针对性开展预防救助等活动。

　　据统计，平台自运行以来，已监督行政部门处理侵害未成年人权益问题1270余个，办理各类侵害未成年人权益案件41件，救助320余人。

　　“武城模式拓展了检察监督的新路径，过去的侦查监督、审判监督、执行监督的传统诉讼监督的格局被打破，强化了检察机关的公益诉讼，对行政部门的不作为、乱作为进行监督，由诉讼拓展到非诉讼，由司法拓展到行政。”中国政法大学法学院教授陈卫东评价。

　　破解之道，关键在“联”

　　“部门联动关键在‘联’。”陈怡璇结合多年未成年人保护实务工作，深有感触。而如何联，怎样联，来自国外的经验或许有值得借鉴之处。

　　联合国儿童基金会驻中国办事处儿童保护官员苏文颖曾实地走访荷兰和瑞典，当地对于儿童保护的做法令她印象深刻。

　　苏文颖介绍，荷兰在社区设立了儿童虐待和家暴举报中心，该中心对大量来自社会及医疗卫生机构的关于儿童受到侵害的举报进行筛选。这其中绝大部分需要对家庭提供更多支持和服务，有进一步调查必要的极少部分举报被转移到儿童保护局。儿童保护局是设在司法部下面的机构，主要是受理儿童被侵害案件的举报，也会开展相应调查，将符合相关法律规定的案件提交给法院。

　　在苏文颖看来比较有借鉴意义的是监护监督令的做法。

　　“不同于剥夺监护权，荷兰允许这样一种制度缓冲，对家庭监护人侵害儿童权益的行为，短期内无法快速纠正，但是同时认为具有纠正可能的，儿童保护局会向法院提交申请判处监护监督令，家长和孩子仍然共同生活，但会有法院指定的监护监督人对家庭的监护情况进行密切监督，同时把监护情况及时反映给有关部门，一般12个月是最长期限，12个月之后来判断家庭监护权是应该完全恢复，还是要有代替家庭或完全剥夺监护权。”苏文颖介绍。

　　瑞典有警察部门主办的儿童中心，这是政府针对在刑事案件中受侵害的儿童所设立的多功能协调机构。

　　苏文颖曾参观的一处儿童中心大概有50名警察，十几名社工，同时有几名医护人员、心理学家，还有相当于未检检察官的办公室。由此实现了一站式的询问、司法鉴定、法律援助、司法救助以及后续的侦查、起诉等程序，最大限度减少了对未成年受害人的二次伤害。

　　具体到未成年人保护联动机制的未来发展方向，冉云梅建议，既要整合政府各部门的力量，也要社会组织和专业人才队伍的力量，同时还要整合业务工作机制的资源力量。

　　陈怡璇则建议，实现未成年人司法保护机构和人员的专门化，由此可以更加有效地联动和整合各部门在理念和制度方面能够实现协同一致，特别是社区矫正、心理帮扶、监护监督、亲情教育等方面必须由专业的力量来完成。

　　此外，她建议，应当由专门机构承担多部门协调配合的组织职能；同时加大对社会支持体系的投入和保障力度，扩大社会力量的参与。