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国家《中长期青年发展规划(2016-2025年)》解读专版

筑牢青年发展之基础

发布时间:2017-04-24 05:23 来源:中青在线 

  编者的话

  日前,国家《中长期青年发展规划(2016-2025年)》向全社会公布,这是我国青年发展事业的重要里程碑。专门面向青年群体制定和出台规划,这在新中国历史上是第一次。制定和实施规划,是党和政府在青年工作领域从理念到实践的一次深化与创新,是推进国家治理能力和治理体系现代化的战略选择。

  促进青年更好成长、更快发展是国家的基础性、战略性工程。作为前瞻性、综合性和战略性的公共政策工具,编制和实施中长期发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段,也是党和政府履行经济调节、社会治理和公共服务职责的重要依据。

  为帮助广大青年整体把握青年发展规划,《思想者》特邀三位青年工作研究者进行解读。

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  三大维度看规划

  刘俊彦(中国青少年研究中心常务副主任、研究员)

  《中长期青年发展规划(2016-2025年)》是新中国第一个青年发展规划,也是我国青年发展事业的重要顶层设计。

  要整体把握青年发展规划,应着重从青年性、综合性和公共性三个维度去解读。

  青年性是青年发展规划的本质属性

  青年发展规划是以青年群体作为规划目标的政府专项规划,中长期青年发展规划将青年年龄明确界定为14~35岁,这一年龄段的社会群体最集中地呈现出了青年期的“过渡性”的本质特征。

  从本质上看,青年是在生理、心理、社会、文化多维度全方位由少年儿童向成年人过渡,进而适应和扮演成年人社会角色的全面社会化的特定人生阶段。在此过程中,青年面临着健康、教育、技能、就业、创业、社交、婚恋、生育、住房、养老等非常广泛的生命阶段性任务,由此产生了非常多元的现实需求以及基于这种需求的某种特殊性群体利益,这种广泛强烈的需求与资源供给的有限性使得青年又往往处于某种“脆弱”的地位,需要特殊的公共政策加以照顾和帮助。

  这种成长发展中形成的向上向外的张力,是形成青年本质的自然基础,如果将这种青年的本质置于社会文化的语境之中加以考察,就是所谓的青年性,这里的青年就不再仅仅是作为某种自然年龄的群体,而成了某种社会文化意义建构的产物。青年性具有显著的外部性,在一个“青年友好型”的体制机制和社会结构环境之中,青年成长发展的张力会导向积极的、变革的、创新的社会驱动力量,成为国家竞争力的基石,正因如此,“党和国家事业要发展,青年首先要发展”。反之,青年若是处于受到压制的社会结构中,人生剧烈动荡期“无法释放的青春”与社会结构之间碰撞冲突所累积的势能则会导向特定的青年问题与社会问题,并对政治稳定、社会秩序、经济发展造成巨大冲击,产生剧烈的负向外部效应。

  因此,青年发展通常被定义为“给青年赋权,提升青年的地位,赋予其谋生所需的能力和技能,让他们从政治稳定、经济增长和法治环境中受益,并确保其公民参与权”。编制实施青年发展规划的目的也正是克服青年发展中的“市场失灵”和“政府失灵”,通过全面、系统、精准地推动青年全面、积极和首先发展,帮助青年直面“全球环境变迁所衍生之新兴挑战,以及生涯发展过程中面对之重要人生转折”,就具有重大政治社会意义,是国家发展的基础性、战略性工程。

  综合性是青年发展规划的鲜明特色

  青年发展规划是我国青年发展政策的重要顶层设计,是我国青年公共政策发展演进的集大成者。

  从横向看,我国青年事务和青年政策除了共青团牵头主导,还分散在科教文卫、公检法司、人力社保、工会妇联等诸多党政部门、群团组织之中,以法律法规、公共政策、部门规划等多种方式呈现,例如从法律法规看,我国拥有《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等专门性、独立性的青年法律法规。从公共政策看,我国的教育、人才、就业等公共政策当中普遍存在着保护青年权益的制度设计和安排。从部门规划看,共青团、科技、民政、教育、体育相关党政部门、群团组织也都编制有青年工作规划或领域性青年发展规划,如《全面深化改革进程中共青团工作五年发展纲要》《青少年体育“十三五”规划》等。

  上述这种青年事务的体制机制使得青年群体各个方面成长发展的需求与利益在政府议程和政策层面得以广泛、普遍的关注和照顾,在公共政策体系中具有丰富的内容和坚实的基础。此外,共青团党政动员的效果也体现在,围绕青年发展的一些特定领域也形成了一定的跨部门的有关青年工作特定问题的协调机制,例如中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、青年信用体系建设领导小组办公室等。而中长期青年发展规划首次将分散于不同党政部门、群团组织和社会中的青年政策,纳入一个整体性的政策框架中,形成了青年发展政策的顶层设计,规划所确定的十大发展领域和十大重点工程全面覆盖了青年发展的各个领域。

  围绕规划的编制实施以及未来监测评估,青年发展规划既注重与国民经济社会发展总体规划以及其他政府专项规划相协调衔接,也逐渐形成国家层面跨部门的综合性青年工作协调机制——青年工作部际联席会议机制,这就为形成整体性、协同性、衔接性的中国特色的青年发展政策体系和工作机制奠定了基础。

  从纵向看,我国省级和地市级党政机构在过去20年也探索出了较为丰富的编制实施青年发展规划的地方经验。自从烟台市委市政府于2000年“五四”前夕颁布《烟台市青少年事业发展纲要(2000-2005)》以来,我国上海、北京、重庆、山西、浙江、江苏、湖南、江西等省级单位以及西安、武汉、南宁、海西州、扬州、阳泉、丽水、上海各区县等地市级单位在“十一五”“十二五”“十三五”期间也先后编制和实施青年发展规划,完善青年发展规划体系,建立了党委和政府青年工作协调机制等地方性的探索与尝试。这种“先易后难”“先试点后推广”“先地方后中央”“先局部后全局”“顶层设计源自基层”的做法,有助于确保以广泛、丰富、充分的地方实践探索和基层创新实践经验为支撑的国家中长期青年发展规划的编制和实施,从而贴近实际,“水到渠成”。

  公共性是青年发展规划实施的根本保障

  青年发展规划既要坚持党管青年,也要形成党委领导下的政府、群团组织、社会等各方面协同施策的中国特色青年发展政策体系和工作机制,社会协同、公共参与已然构成青年事务治理能力和治理体系现代化的必然要求。

  青年发展规划的调研、编制、落实、推广、监测等全部过程本身,也是一个普及传播青年发展理念,广泛凝聚各界共识,形成社会各方协同合力,打造良好社会环境的过程。中长期青年发展规划的出台,使得青年政策议题不仅得以进入更高层级的公共政策议程,还成为社会各界广泛关注的公众焦点议题,使得青年政策智库、青年社会组织、青年研究专家和各界青年都得以广泛参与规划的编制过程。

  “开门办规划”,青年政策智库和青年专家的参与为规划的科学性、专业性、先进性提供了保障,青年的参与是青年主体地位的体现,也将为确保规划真正回应和解决青年关心的问题创造条件。为数众多的青年社会组织在青年发展的各个领域发挥着独特作用,成为共青团联系、服务和引导青年的重要合作伙伴,在落实青年发展规划中也将发挥积极作用。媒体的广泛宣传动员,让全社会都了解规划的重大意义、发展目标、发展举措、重点项目,能够让“关心青年就是关心未来”的理念深入人心,使得青年更好发展、更快发展、首先发展获得更广泛的理解和支持,从而为规划的贯彻实施营造良好社会环境,形成强大协同合力。

  国家治理的战略选择

  胡献忠(团中央青运史档案馆常务副馆长)

  新媒体时代青年的多元化个性化需求,以及在虚拟社会中的活跃程度和创造性,促使党政的所有工作都要把青年因素充分考虑在内,某些领域甚至需要给予优先考虑。

  制定和实施青年发展规划,为共青团更好地承担党的青年工作职责奠定了重要的制度基础,是共青团拓展职能的重大创新、改革发展的重要标志、事业前进的强劲动力。

  “青年规划”的起草工作于2015年5月正式启动,在党中央书记处指导下,由共青团中央牵头,35家中央部委参与。经历近两年的修订完善,终于新鲜出炉。“青年规划”作为党和国家青年工作的行动纲领,在我国青年发展事业进程中具有重要里程碑意义。

  推动国家治理现代化的必然选择

  1840年鸦片战争之后,中华帝国被迫在“挑战——回应”中开始了向现代化的艰难转型。面对强大的传统保守势力、根深蒂固的价值理念,以及建立在小农经济之上的政治体制和社会结构,最先呼吁变革并付诸实践的大多是青年有识之士。从梁启超“少年强,则中国强”的预言,到毛泽东“八九点钟的太阳”的比喻,中国经历了天翻地覆的社会变革,成人社会最看重青年群体的是其中所蕴含的塑造现实与决定未来的潜在力量。新中国成立后,在大规模经济建设中确立计划经济体制,更多地强调集体利益、国家利益和民族利益,在一定程度上淹没了特定群体的个体利益需求。从新民主主义革命到社会主义建设,中国共产党及其领导影响下的社会形成了这样一个共识:青年群体是社会变革的推动者,是经济建设和社会建设的生力军和突击队。青年的力量不仅在未来,更在当下。

  中共十一届三中全会重启现代化进程,经济建设和个人利益重新被肯定和认同,资本与劳动力开始活跃,青年加速流动,利益持续分化,以往整体性的“人民”被解构为不同利益阶层、不同职业群体。现代社会的发展以人的全面发展为基础,青年的全面发展首当其冲。执政党推动的现代治理,其重要目的在于整合各方利益,自然需要多个利益主体的广泛参与。当时间跨入21世纪的第二个十年,执政党与社会各层面逐渐达成另一个共识:中国梦的实现需要青年,也能成就青年;赢得青年才能赢得未来,塑造青年才能塑造未来。因而,在鼓励青年为实现中国梦建功立业的同时,以国家名义为其健康成长创造良好的环境和条件,就提上议事日程了。

  制定和出台青年发展规划是联合国和世界各国的通行做法。1992年联合国推出《21世纪议程》,特别强调“尤其要促使妇女、青少年、少数民族、工人和科学界人士及团体参与可持续发展”。该议程虽然没有法律约束力,却极大地鼓励和促进成员国为全球可持续发展作出各自贡献。目前,联合国等国际组织和美国、俄罗斯、法国等52个国家都有关于青年发展的专门规划或政策性文件。“青年规划”的制定实施,将为我国更加全面深入地参与国际青年事务、更好展示中国青年的良好风貌奠定坚实基础。

  青年议题必将融入国家治理现代化的各领域、各环节

  按照党政行政管理的序列,青年工作同组织、宣传、统战、工会、妇女等部门和团体,都是党委工作某一相对独立的组成部分。而且,有关青年发展政策散见于党委、人大、政府、政协、群团各系统和相关法律法规之中,零碎不系统。在经济社会发展中,透过各个被分割的视角,多见青年的某种状况和特征,少见整体性青年,这自然有悖于现代社会中所应秉持的“人的全面发展”的基本原则。也就是说,青年的全面发展一度缺乏在国家层面的统筹。新媒体时代青年的多元化个性化需求,以及在虚拟社会中的活跃程度和创造性,迫使党政的所有工作都要把青年因素充分考虑在内,某些领域甚至需要给予优先考虑。

  从政策过程来看,此次制定的“青年规划”,是站在党和国家长治久安的高度,从党委、政府、群团、社会等各个方面协同施策的角度设计和提出政策措施的。同时,注重与国家“十三五”规划相衔接,纳入、体现和落实总规划。对于已有的政策,在全面梳理的基础上给予综合体现;对于政策盲区和空白点,进行查漏补缺,重点研究和设计有针对性的举措且坚持问题导向,依据青年发展面临的突出矛盾和问题,对青年发展的各类需求进行排序,明确轻重缓急,提出解决对策。

  从政策内容来看,“青年规划”从思想道德、教育、健康、婚恋、就业创业、文化、社会融入与社会参与、维护合法权益、预防违法犯罪、社会保障等10个领域提出政策举措,构建了较为完整的青年发展政策体系。规划提出建立规划落实的部门之间的协调会议机制,形成了有效汇聚党委、政府、群团、社会等各方面力量的青年发展工作机制。这些重要的顶层设计,体现了青年议题融入党政工作的全面性和必然趋势。

  从青年个体的维度来看,“青年规划”的制定出台,在个人成长发展历程中,将得到更多的政策支持和社会关注,青年个体和群体将会有更多获得感。

  当代共青团的改革转型与使命担当

  在当代中国,互联网极大地改变了经济形态和社会生态,也改变了青年群体的生存方式和表达方式。群团改革背景下团改的逻辑和目的,是为了更好地回归社会,更好地联系青年、服务青年。中国共产党主导下的现代国家治理,既需要政府、企业、群团、社会各方的积极参与,又要求参与治理的主体有一个明确的职能定位。因而,共青团需要在改革中实现结构性转型,使工作领域、工作内容更加明晰,以“精雕细刻”的方式、“项目化”的运作开展工作,摒弃某些“大呼隆”做法,把青年群众工作的精神和原则落实到青年事务之中。

  青年发展规划从原则到理念到政策到机制,第一次完整地描绘了在党的领导下动员各方力量共同促进青年发展的蓝图,使我们有了服务青年的国家机制,有了党委领导和政府、群团、社会协同、齐抓共管青年事务的重要制度保障。制定和实施青年发展规划,为共青团更好地承担党的青年工作职责奠定了重要的制度基础,是共青团拓展职能的重大创新、改革发展的重要标志、事业前进的强劲动力。

  共青团作为党联系青年的制度性安排,是党的青年工作的重要承担者,在规划实施工作中,要明确自身的职能定位,主动作为;要履行好协调者的责任,积极承担规划落实部际联席会议机制的日常工作职责,加强沟通协调,调动各方面积极性共同推动规划实施落地;要肩负起实施者的任务,坚持更高的标准不折不扣抓好共青团牵头任务的落实,努力把共青团服务青年工作提高到一个新的水平;要发挥好桥梁的作用,既注重推动已有的青年发展政策落到实处,又不断完善和丰富青年发展政策体系,使得规划实施跟上青年发展的时代步伐,真正让青年感受到党和政府的关心和温暖。

  青年发展规划重在落实

  朱峰(中国青少年研究会理事、河北大学副教授)

  共青团组织要积极发挥联席会议机制的协调督促作用,依托机制实现《中长期青年发展规划(2016-2025)》和本地区青年发展规划的落实、督导、调研。

  在监测基础上建立和完善青年发展监测数据库,并做好青年发展有关数据信息的收集、整理和分析,形成青年发展的数据报告或分析报告,为有效评估青年发展规划的实施效果,为党和政府进一步完善青年政策提供数据、信息支撑。

  《中长期青年发展规划(2016-2025年)》对于促进青年发展具有重大意义。再美好的规划也是用来落实的,当前落实好青年发展规划关键要抓好三个着力点。

  扎实推进十大重点项目

  规划明确了思想道德、教育、健康、婚恋、就业创业、文化、社会融入与社会参与、维护合法权益、预防违法犯罪、社会保障等我国青年发展的十大领域,并据此确定了十大重点项目,包括青年马克思主义者培养工程、青年社会主义核心价值观培养工程、青年体质健康提升工程、青年就业见习计划、青年文化精品工程、青年网络文明发展工程、中国青年志愿者行动、青年民族团结进步促进工程、港澳台青少年交流工程、青少年事务社会工作专业人才队伍建设工程等。十大发展领域是党政最为关心关切、青年诉求最为强烈的青年发展关键领域,十大重点项目是具有鲜明导向性、牵引性、示范性的青年发展核心工程。

  扎实推进十大重点项目就如打通任督二脉,对于推动整个规划的落实落细意义重大。

  一是要发挥好重点项目的导向作用。青年发展的公共服务供给必须照顾青年特点、尊重青年主体性、增强青年的获得感。又好又快地推进十大重点工程,对于精准打通青年成长发展中公共服务供需结构性矛盾的痛点,优化青年发展公共服务供给数量与质量,拉动其他青年发展项目投资和建设,提升青年事务的治理效率和治理水平具有“牵一发而动全身”的重要牵引和带动作用。抓好这10个重点工程,就抓住了落实青年发展规划的牛鼻子。

  二是要发挥好重点项目的牵引作用。青年发展规划作为以青年这一特定社会群体为规划目标的经济社会发展的政府专项规划,是核定青年发展事业审批、核准重大项目工程,安排政府投资和财政预算,以及制定青年发展领域具体公共政策的重要依据,能够产生强烈的撬动、牵引、带动效应,要以十大重点项目为基础,形成公共财政与社会资金共同投入青年发展项目的良好局面。

  三是要发挥好重点项目的示范作用。青年发展的需求是多方面的,要及时总结十大重点项目实施的宝贵经验,不断创新和丰富青年发展项目,提高项目实施的针对性和有效性,为青年发展提供更好更多的政策红利和公共服务。

  努力形成青年发展规划体系

  形成青年发展规划体系,必须形成从中央到地方完整的规划编制实施、规划监测评估体系及其工作机制。我国地方层次编制和实施青年发展规划已经有了近20年的时间,各个地方根据党和政府对青年工作的要求、结合本地实际情况编制和实施青年发展规划,进行了有益的探索,积累了丰富的经验。

  比如,上海在“十一五”期间就开始积极探索通过编制青少年发展规划、建立青年工作联席会议制度等方式,明确协助党委政府管理青年事务职能的途径和载体,其通过建立青年汇智团的方式扩大青年在规划全过程参与的做法也可圈可点。但由于缺乏顶层设计和国家规划可供对表,一些关键问题缺乏明确界定,因此,我国地方层次的实践过程中也出现并提出了一些亟待解答、解决的认知和设计问题。例如,全国各个地方对于青年年龄的界定就存在着不同标准,也有些地方缺乏青年发展规划编制经验,在认识上将青年发展规划等同于共青团部门规划或青年工作规划,这在一定程度上影响了青年发展规划作为一项前瞻性、系统性、全面性的青年公共政策的权威性及其促进青年发展的实践效果。

  实践的深化召唤着青年发展规划完整体系的建立。

  一是要加快制定地方青年发展规划特别是省级青年发展规划。已编制青年发展规划的地方要以《中长期青年发展规划(2016-2025年)》为指导加以完善;尚未制定青年发展规划的地方,要根据实际,加快启动本地青年发展规划编制工作,在编制过程中既要与地方总体规划和其他专项规划相衔接,也要以国家中长期青年发展规划精神为遵循。

  二是要在编制青年发展规划过程中推动出台更多有利于青年发展的公共政策。要注重将规划编制实施与多元参与、宣传推广相结合,增强党政部门、群团组织、社会各界以及广大青年对于青年发展政策的认同,发挥好综合性青年发展政策与专门性青年发展政策相结合的整体性作用。

  三是要建立落实青年发展规划的跨部门综合性青年工作协调制度——青年工作联席会议机制。共青团组织要积极发挥联席会议机制的协调督促作用,依托机制实现《中长期青年发展规划(2016-2025)》和本地区青年发展规划的落实、督导、调研。唯有形成青年发展规划体系,才能把准方向,将青年发展纳入本地区更加重要的战略地位,《国家中长期青年发展规划(2016-2025)》所提出的发展目标、发展举措、重点项目才能落实落细,形成推动青年更好发展、更快发展的整体性合力。

  完善青年发展状况的监测评估

  建立青年发展状况监测评估体系,对于明确规划落实的程度及水平意义重大,是形成完整的青年发展规划体系的重要一环。唯有对青年发展状况进行有效监测,对发展规划实施进行有效评估,才能保障青年发展规划作为一个公共政策过程的完整性,并督促发展措施、制度建设、保障措施的落实,从而为未来进一步健全完善青年发展规划提供依据和参考。而形成监测体系的首要任务就是明确监测指标,在此基础上进一步确立监测主体、监测方法、监测标准。

  关于青年发展状况的监测评估,有这样几点值得注意:一是从指标看,青年发展规划的监测指标既包括客观指标(统计指标),也包括主观指标(意向指标);既包括预期性指标,也包括约束性指标,指标的选取要具有典型性和代表性,能够充分发挥导向和拉动作用。

  二是从主体看,青年发展状况监测评估既可以由共青团组织负责实施,也可以争取纳入政府统计部门的常规数据统计体系,还可以由青年政策智库、社会调查研究机构等第三方专业机构负责实施。

  三是从过程看,监测评估既包括年度监测、中期监测、终期监测等类型,也包括过程监测和结果监测,还包括在监测基础上建立和完善青年发展监测数据库,并做好青年发展有关数据信息的收集、整理和分析,形成青年发展的数据报告或分析报告,为有效评估青年发展规划的实施效果,为党和政府进一步完善青年政策提供数据、信息支撑。规划确定的青年的年龄范围为14~35岁,这是对青年群体的生理、心理、社会、文化诸方面特质作出的科学判断,同时这一数据又能与政府统计部门、教育部门的统计口径很好地对接,因此,应充分利用这些部门的统计数据做出一些对比研究或追踪研究,发挥信息共享优势,降低数据监测成本,扩大对青年发展规律和规划实施规律的认识。

【责任编辑:贾志强】
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