“长牙”新环保法实施两年效果如何？

    中青在线讯（中国青年报·中青在线记者 傅晓羚）“新环保法长出了牙，今年我们希望新环保法不要一直停留在‘乳牙’阶段。”两年过去了，新环保法实施效果如何？近日，中国政法大学环境资源法研究所发布《新<环境保护法>实施效果评估报告》（以下简称“报告”），从环境法律关系主体角度回应了社会对新法实施情况的关注。

    报告课题组组长、中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发指出，新环保法实施两年来，环境监管执法力度明显加大，环境执法部门针对违法行为采取查封、扣押，按日计罚等措施收效明显，废气减排取得成效；然而，政府环境信息公开、企业践行环保法规等方面并不理想，“未批先建”的违法现象仍然十分常见，超标排放是企业违法受罚的主要原因，环评执法形势严峻。总的来说，成效与挑战并存，“喜忧参半”。

    各级政府对环境保护投入上涨，就环保问题约谈已成“新常态”

    政府环境责任是否得到有效履行，是新环保法实施的一个重点问题。

    报告指出，目前全国已有23个省级政府向同级人大做了环境报告，占比为74.2%。重庆、上海、广西已经做了两次年度环境报告，是履行新环保法报告监督职能情况较好的省份。但仍有25.8%的省级人民政府未向人大作环境报告，包括广东、福建、浙江、安徽、陕西、内蒙古、新疆、青海等地，政府环境报告的公开程度有待加强。

    报告提到，中央及各省级政府环境保护财政预算、对环境保护的投入均呈现上涨趋势。各级环保部门定期进行全国74个重点城市的环境空气质量综合指数评价并公开排名情况，“倒逼”地方政府采取措施改善空气质量；针对完成大气污染防治任务不力、空气质量排名“倒数”的地方政府主要领导人进行约谈已经是我国环境保护领域的“新常态”。

    在政府督政问责方面，环保部在全国设立东北、华北、西北、西南、华南、华东六大环境保护督查中心。截止到2016年底，中央环保督察组已经完成对全国半数省份的环保督察。在新环保法出台以后，中央和地方政府出台的一系列涉及督政问责的规定，以及多轮环保督察约谈，均给予了地方政府较大触动。

    湖北等地环保部门环境信息公开程度不理想，13地未公开环境行政处罚案件信息

    通过查询调研，课题组认为，在政府信息公开方面，新环保法生效实施后各地环保部门履行环境信息公开义务的情况可以被总结为喜忧参半。从总体来看，省级和市级环保部门环境信息公开表现有所好转。

    但课题组在调研中发现，个别省、自治区在环境信息公开方面整体上做得非常不理想，包括中部地区的湖北省；在重点排污单位名录和排污费使用信息公开方面，包括浙江和广东等部分城市、四川、西藏自治区等地不依法公开的问题还比较普遍和严重；国控重点污染源监督性监测信息公开情况不理想，不依法公开、公开不及时、信息更新缓慢等问题较为普遍；青海、西藏等约13个省市、自治区环保部门未公开2016年任何环境行政处罚案件的信息，内蒙古、湖南、山东、安徽、江苏等较多地区环保部门存在不依法公开和不完全公开环保行政处罚信息的情况。

    在环保行政许可信息方面，报告研究发现，湖北省环保厅和拉萨、武汉、唐山及无锡市的环保局既未公开环评审批结果，也未公开竣工环保验收审批结果，这几个环保部门在环境行政许可决定的公开方面做得较差。

    查封扣押已成遏制违法排污行为的首选，“按日计罚”仍然存在执行难

    新环保法实施以来，环境保护有关部门发布了35项配套规章和规范性文件和 65项环保标准，并对普遍存在的“未批先建”等违法行为进行了细致的处罚规定。报告统计显示，截至2016年底，各省自治区、直辖市共排查环保违法违规建设项目64.7万个，约有95.6%的项目已完成清理整顿。在被排查的违法建设项目中，约89.3%项目经过整改，约11.7%的违法建设项目被淘汰关闭。

    相对于旧环保法，新环保法授予环境执法部门查封、扣押的权力，使环保执法部门有了“钢牙利爪”，“有禁不止”、“罚后不改”等痼疾在很大程度上得到扭转。报告显示，2016年全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪等五类案件共计22730件，其中，查封、扣押案件数量占五类案件总数的44%。查封扣押已经成为遏制违法排污行为的首选措施。

    为加大对持续性违法排污行为的处罚力度，新环保法将“按日计罚”作为一种执法措施予以法律化。根据环保部公开的数据统计，2016年，全国范围实施按日连续处罚案件共1017件，罚款数额累计81435.54万元，与2015年相比，适用按日连续处罚案件数量上升42%，罚款数额增加43.12%，按日计罚的平均罚款数额已从2015年的74万元左右增长到2016年的80万元左右。

    值得注意的是，与2015年相比，各省实施按日计罚的力度总体有所增长，但2016年全国实施按日连续处罚的案件数量仅占五类案件总数的4%，地区间存在较大差异的现象没有得到改观。曾经参与新《环境保护法》修订的吕忠梅教授对此解释说，在新环保法中，“按日计罚”适用于受到处罚但拒不改正或没完成整改的企业，一旦企业按时改正，则不计入“按日计罚”范畴，不少企业便趁环保部门离开后继续违法生产，对各类企业实现长期监管难以实现。

    江苏环保违法建设项目数居全国首位，全国“未批先建”违法现象十分常见

    报告调研显示，虽然2016年各地环保部门依法适用新《环境保护法》和新《环境影响评价法》的情况相比2015年有明显好转，但各地排查出的环保违法违规建设项目总量差距十分悬殊，仅江苏一省违法建设项目数量就达到约12.5万个，数量居全国之首，占全国环保违法违规建设项目总量的近1/4，但仅关闭淘汰了2169个，占比仅约2%，排名全国垫底。

    各地对违法违规建设项目的淘汰关闭占比，反映出该地经济发展对特定污染行业的依赖程度。课题组解释说，在掌握的58.6万个环保违法违规建设项目中，对清理出的环保违法违规建设项目，各地环保部门在处置时大多网开一面，采用“完善备案”和“规范整顿”的方式使绝大多数环保违法违规建设项目被“转正”，占比达到89.3%。

    总体来看，相比2015年，建设项目环境影响评价制度的实施在取得进步同时，总体情况依然不容乐观：对“未批先建”违法行为的罚款力度没有显著变化，此类违法现象仍然十分常见，对环保违法违规建设项目的清理“雷声大、雨点小”，环评执法形势严峻。

    不容忽视的是，在环保执法部门对违法违规行为查处方面，各省市区实施查封、扣押案件的数量仍然存在较大差异，广东、浙江、福建、江苏、安徽等省案件数量较多，占2016年全国适用查封、扣押措施案件总数的60.8%，而西藏、新疆兵团、宁夏、青海、河北等地区案件数量最少。各省实施查封扣押的力度总体较2015年有所增长，但地区间存在较大差异的现象没有得到改观。

    我国环境违法成本仍然较低，环境刑事处罚普遍偏轻

    在新环保法实施后，全国各地法院系统加快了环境司法专门化的改革进程，“按日计罚”、停产限产、行政拘留等行政管制措施有效地发挥了“防微杜渐”的功能。报告统计显示，截至2016年6月，全国共有27个省、市、自治区的人民法院设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭共计558个。2014-2016年，人民法院审理环境资源案件超过30万件。我国环境资源审判机构的设立模式呈现出由“地方--中央”自下而上的向上发展，最终形成“上下并举”的全新局面。

    在环境司法审判各领域中，环境刑事审判始终是环境司法的重点所在。2013年以来，我国环境刑事案件的数量呈爆发式增长，并在2015年达到峰值，2016年环境刑事案件数量有所下降，但数量仍然较多，其中，涉嫌破坏环境资源保护罪刑事案件自2007年以来数量逐年增加，移送涉嫌环境污染犯罪案件同比上升20%。课题组分析案卷材料认为，已决案件所判决的环境刑事处罚普遍偏轻，以缓刑、判处拘役并处罚金的比例较大，环境违法成本仍然较低。

    此外，课题组发现，2016年环境民事公益诉讼案由以环境污染为主，污染的环境要素主要集中于水、土壤、大气，且此类案件以江苏、广东、北京、贵州、山东、江西、河南等“产量”居多，其余省市的案件数量较少。

    环境警察专门化，有利于促进环境案件的办理。据课题组统计，目前，全国34个省市之中，仅有7个省有“环保警察”的相关实践，主要分布在广东、河北、云南等地，其中，广东省有8地相继进行了环境警察专门化的设置，占全国的47.06%，而其他省份环保警察实践较为稀疏。

    废气减排效果优于污水，超标排放是当前企业违法受罚的主要原因

    报告总结到，新《环境保护法》实施两年来，绝大多数企业在处理主要污染物的方式、应对环境突发事件、环境守法意识等方面具有较为积极的态度或较高意识。明目张胆的环境违法行为和罚后不改的行为大幅减少。但企业环境信息公开方面的守法状况仍然不容乐观，如绍兴环保部门搭建了环境信息公开平台，但是企业环境信息公开依然存在着不及时、不完整问题，这种状况在任何类型的企业中均仍普遍存在。

    而在企业践行新环保法规定方面，报告提出，超标排放是当前我国企业违法受罚的最主要原因。在国控企业、省控企业、市控企业中，废气类超标排放企业数量减少幅度最大、减排效果也最为显著，其他污染类型企业则存在不降反升现象。

    报告解释说，由于有新修订的《大气污染防治法》和国务院《大气污染防治行动计划》相配合，国家对废气排放的管理力度加大，废气减排效果明显；而由于《水污染防治法》的修订尚未完成，《水污染防治行动计划》又发布较晚，其减排效果并不那么明显。调查结果反映出我国污染源超标排放的问题形势依然严峻，涉水（包括废水类、污水处理厂）、涉气（废气）污染类企业依然是超标排放大户，相关企业是我国目前环境行政执法部门重点盯防和处罚的对象。

    此外，报告还概括了社会基层单位和群体履行环保义务的情况，总体而言社会组织和公民具有参与环境保护的极大热情，但其能力建设亟需加强。

    评估报告在指出了新法实施面临的成就与挑战的同时，也提出了健全完善环保法实施法规体系、加大环境监察执法投入、淘汰落后产能、加大政府与企业环境信息公开力度等建议。据悉，目前，评估结果已经反馈环境保护部，环境保护部已针对报告所指出的问题，在该部2017年度《环保法实施年方案》中制定了具体的加强和改善措施。