治安拘留年龄降到14岁，这些著名专家普遍不看好！

　　主播君的话：

　　2月15日，《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）面向社会公开征求意见结束，征求意见稿将行政拘留的执行年龄从16周岁降低至14周岁。如果这一条款最终写进修改后的《治安管理处罚法》，公安机关将可以对14周岁至16周岁的未成年人实施行政拘留这种行政处罚。 行政拘留执行年龄的降低到底能否对低龄未成年人违法起到震慑作用？对违法未成年人的后期矫治会产生什么样的影响？

　　治安处罚的方式太简单

　　李玫瑾（中国人民公安大学教授）

　　治安处罚的方式太简单，如果有条件的话应该交给专门处理未成年人违法行为的机构进行处理。

　　我的建议是，征求意见稿应将拘留的年龄设定在16周岁，同时规定未满18周岁的未成年人须与成年被拘留人员分开管理。另外，国家要尽快修订《预防未成年人犯罪法》增强可操作性，明确规定对未成年人违法犯罪要由专门机构进行处理。

　　《治安管理处罚法》规定行政拘留值得商榷

　　王顺安（中国政法大学犯罪与司法研究中心主任、教授）

　　《治安管理处罚法》规定行政拘留值得商榷，短期剥夺自由的监禁措施效果不佳，对未满十六周岁的未成年人适用治安拘留应慎重，必须与上位法刑法刑事诉讼法和同位法行政处罚法行政强制法相协调，对未满十四周岁的未成年人严重违反治安管理行为应突破底线作出规定。

　　借鉴醉驾入刑防止情绪化立法

　　周朝阳（广东省中山市公安局党委副书记、副局长

　　将行政拘留的执行年龄降至十四周岁，与建立中国特色社会主义法律体系过程中“轻刑化”“去刑化”的指导思想迥异，笔者认为，这一修订方案与近年来的舆论导向有很大关系。中小学生欺凌同学的视频不断流出，“未成年人保护法已沦为未成年人犯罪免责法”的说法屡见不鲜。本次条文的修改，很可能与顺应上述“民意”有关。

　　当年醉驾肇事屡屡曝光，舆论普遍认为不入刑不足以遏制。笔者就醉驾入刑成效做过局部统计，发现73％的罪犯为驾驶摩托车的打工人员，绝大多数因在事故中受伤而不适用关押，如取保候审后判决缓刑，事实上一天也没有被监禁，惩戒力度比以往的行政拘留还小。

　　未成年人拘留措施应慎用

　　杨薇（西安市公安局未成年人犯罪预防科民警）

　　一是要慎用“拘留”处罚。如果取消未满十六周岁不予以行政拘留的规定，那么需要有所限制，必须在未成年人的触法行为达到一定危害程度才能使用，相关限制的规定应写入法典。 二是“拘留”场所应与成年人分开。众所周知，院舍的限制自由如果不给予严格专业的管理，它将成为未成年人自尊降格且被感染坏行为的“染缸”。 三是法典应对工读学校进行规定，明确触法未成年人必须进入工读学校接受教育矫治的年龄、行为范围、危害程度。

　　提升立法科学性

　　宋英辉 （中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会主任、北师大刑科院教授）苑宁宁 （北师大刑事法律科学研究院博士后）

　　对未成年人一味简单地予以处罚，既难以使之形成对法律应有的敬畏和守法的内心需求，也无法解决未成年人原本存在的心理行为偏常，消除其诱因，不可能从根本上预防再次违法或犯罪。从某种程度上说，适用治安处罚措施，对未成年人是没有实际意义的，达不到预期效果，反而会带来一系列负面影响。比如， 行政拘留会给未成年人留下案底，对其心理和大脑发育带来难以消除的改变，后续付出的成本会更高。

　　建议《治安管理处罚法》以十二周岁为界限，设置符合未成年人身心发展规律、具有教育矫治和预防功能的干预措施。

　　治安拘留年龄不宜降低

　　王瑞山（华东政法大学治安学教研室副教授）

　　首先，严厉的处罚不适合未成年人。法律威慑是基于理性选择理论，假设违法者是趋利避害的理性经济人，他会在权衡行为后果是否利大于弊的基础上决定是否进行违法犯罪，而心理不成熟、行为非理性是未成年人行为的明显特征，显然威慑理论对其不是很合适。 其次，严厉的处罚并不能起到预防未成年人违法的效果。我国未成年人违法犯罪的原因结构中，家庭、学校等社会因素占据主导地位，最为突出的是家庭的教养、监护不够。

　　几点质疑

　　高维俭（西南政法大学法学院教授）

　　其一，该修订意见违背了年幼未成年人“宜教不宜罚”的理念。其二，对已满十四周岁不满十六周岁未成年人予以行政拘留处罚的效果值得质疑。 其三，该修订意见与监护权的冲突及调适问题。

　　笔者认为，管控的真正合理有效的办法不是行政拘留处罚，其看似严厉，但实际乏效；真正合理有效的办法恐怕是如何加强监护的问题。

　　儿童视角与《治安管理处罚法》的修订

　　姚建龙（上海政法学院刑事司法学院院长、教授、博士生导师）

　　（上海政法学院刑事司法学院院长、教授、博士生导师）

　　征求意见稿将行政拘留执行年龄从十六周岁降低至十四周岁。取消了原已满十四周岁不满十六周岁未成年人不执行行政拘留处罚的限制性规定，同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围修改为“已满十四周岁不满十八周岁”。（第二十一条）如果这一修订条款获得通过，那么最长可以达到二十天的拘留这一最严厉的行政处罚措施将可以突破原有法律限制，适用于已满十四周岁不满十六周岁的未成年人（简称“年幼少年”），这可以说是该法涉及未成年人条款最重大的立法变动。

　　严罚未成年人：修订的最大亮点？

　　号称“警界最大非官方自媒体，聚集中国警察的工作生活”的某微信公众号配发的解读文章将此次修订概括出了五大亮点，并赫然将“加强对未成年人违法的处罚，处罚年龄界限变更”作为此次修订的最大亮点之一。尽管迄今为止对于《治安管理处罚法》修订的讨论不多，但这一解读文章却被包括权威网站的媒体大量转载，并获得了广泛的认同。

　　征求意见稿取消已满十四周岁不满十六周岁未成年人不执行行政拘留处罚的限制性规定，意味着2005年《治安管理处罚法》所确立的已满十四周岁不满十六周岁这一相对负违法责任年龄段将实际被取消：已满十四周岁不满十六周岁未成年人不仅要对一切违反治安管理的行为承担法律责任，且与成年人一样面临警告、罚款、行政拘留等同种类行政处罚。个别国家也曾经试图降低涉及未成年人责任年龄的条款，但其在修法时的态度至少也“装得”遮遮掩掩、痛心疾首、迫不得已，像我国此次修订《治安管理处罚法》那样如此高调把降低行政拘留执行年龄以严罚年幼少年当做修订的最大亮点之一，无论如何都有些令人匪夷所思。

　　《治安管理处罚法》颁布于2005年并取代了1994年的《治安管理处罚条例》。笔者清楚的记得，2005年新制定的《治安管理处罚法》曾经将“已满十四周岁不满十六周岁的；已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的不执行拘留”作为该法映射人文关怀的九大亮点之一。这一规定也是与1997年《刑法》修改明确了已满十四周岁不满十六周岁未成年人（年幼少年）仅对八大类严重刑事犯罪承担刑事责任规定的衔接。

　　显然，这一修改是对近年来由于低龄未成年人违法犯罪行为得不到有效规制，而引起社会广泛关注甚至是公众强烈不满的“积极”回应。可以肯定的是，这种迎合民粹主义“严罚”未成年人的修法内容，必然赢得普通公众及一线执法民警的广泛欢迎。而任何敢于质疑《治安管理处罚法》这一所谓修订亮点所面临的风险必然是巨大的，遭受激烈抨击在所难免。然而，笔者仍然要提出商榷性的意见。

　　降低未成年人行政拘留执行年龄应当慎重

　　《治安管理处罚法》处罚的是扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的行为，并具有衔接《刑法》分则第二、四、五、六章犯罪的特点。就未成年人而言，由于年龄与身份原因，无法或者罕见实施《刑法》分则第一、三、七、八、九、十章的犯罪行为。也就是说，未成年人实施具有社会危害性行为最相关的法律，除了《刑法》之外即《治安管理处罚法》。某种程度上可以说，《治安管理处罚法》涉及未成年人条款的修订，是关涉我国未成年人违法犯罪治理的重大问题，也涉及我国未成年人违法犯罪治理的基本政策走向，不可不慎重。

　　征求意见稿将行政拘留的执行年龄降低至十四周岁是值得商榷也是值得警惕的立法动向：

　　一是破坏了与《刑法》责任年龄制度的衔接一致性。

　　《治安管理处罚法》与《刑法》的衔接关系不仅仅体现在分则对违警行为与犯罪行为的衔接上，也体现在总则等基本制度的衔接上。2005年新制定的《治安管理处罚法》完善了违法责任年龄的规定，建立了与《刑法》刑事责任年龄制度相衔接的违法责任年龄制度，规定了未满十四周岁不承担违法责任、已满十四周岁不满十六周岁相对负违法责任、已满十六周岁承担违法责任但未满十八周岁的应当从轻或减轻违法责任。征求意见稿取消已满十四周岁不满十六周岁拘留决定不执行规定，相当于取消了相对负违法责任年龄阶段，将打破与刑事责任年龄的衔接匹配关系，在立法技术上是重大倒退，在法理上也缺乏基本的依据。

　　二是违背我国对违法未成年人一直坚持的基本原则与方针。

　　早在1991年颁布的《未成年人保护法》即规定了对违法犯罪的未成年人实行“教育、感化、挽救的方针，教育为主、惩罚为辅的原则”。1999年颁布的《预防未成年人犯罪法》、2012年的《刑事诉讼法》以及中央有关文件中也一直强调和重申这一方针和原则。需要特别注意的是，就《治安管理处罚法》处罚的行为性质而言，并非具有严重社会危害性的犯罪行为，而是尚不够刑事处罚的违法行为（违警行为），或者说属于未成年人轻微罪错行为。征求意见稿对于已满十四周岁不满十六周岁年幼少年的轻微罪错行为贸然降低年龄适用行政拘留，是对我国长期坚持且为立法所明确的“教育、感化、挽救方针”“教育为主、惩罚为辅原则”公然违背，也与国外社会治安治理中“轻轻重重”刑事政策的成功经验背道而驰。

　　三是违背国际公约关于剥夺少年人身自由仅应作为万不得已措施的要求。

　　我国加入的《联合国儿童权利公约》第三条明确规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”；第37条b款规定“不得非法或任意剥夺任何儿童的自由。对儿童的逮捕、拘留或监禁应符合法律规定并仅应作为最后手段，期限应为最短的适当时间。”《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）更特别强调：“进步的犯罪学主张采用非监禁办法代替监禁教改办法。就其成果而言，监禁与非监禁之间，并无很大或根本没有任何差别。任何监禁机构似乎不可避免的会对个人带来许多消极影响；很明显，这种影响不能通过教改努力予以抵消。少年的情况尤为如此，因为他们最易受到消极影响的侵袭。此外，由于少年正处于早期发育成长阶段，不仅失去自由而且与正常的社会环境隔绝，这对他们所产生的影响无疑较成人更为严重”。　

　　四是缺乏实证研究与数据的支持，属于情绪化与草率性立法修订。

　　迄今为止，除了媒体报道与关注的个案外，没有任何严谨研究支持降低行政拘留执行年龄的必要性，相反司法统计数据反而表明自实行不对未满十六周岁未成年人执行行政拘留制度后，我国未成年人犯罪状况呈现积极向好的趋势，保持了十余年的持续下降态势。我们也特别注意到，在征求意见稿提出修法建议之前，也没有任何严谨的对于降低行政拘留执行年龄将大量低龄轻微罪错未成年人投入拘留所可能带来的成本、风险等必要的预判性研究。

　　五是与改革开放以来我国未成年人司法改革的方向背道而驰，并可能对未成年人违法犯罪的防治产生严重负面影响。

　　非监禁化是改革开放以来我国未成年人司法改革的主要走向和重大成果。犯罪学常识也一直强调避免过早将违法未成年人尤其是社会危害性尚较低的违反治安管理的违法未成年人投入监禁机构，因为这会带来强烈的标签效应和染缸效应，破坏青春期未成年人行为的自愈规律，制造更多和更严重的犯罪人。 2005年《治安管理处罚法》规定已满十四周岁不满十六周岁未成年人治安拘留不执行制度后，我国未成年人犯罪状况总体显著向好，未成年人犯罪严重化趋势得到有效遏制，其在刑事犯罪中的比重从2005年的9.81%逐步降低到2016年的2.93%。尽管尚无严谨实证研究证明两者之间的关联性，但是尽量避免将轻微罪错未成年人投入监禁机构、避免短期羁押，是国际社会公认的预防未成年人犯罪的成功经验。

　　涉未成年人条款的修订建议

　　作为处理未成年人危害社会行为最为密切相关的法律之一，《治安管理处罚法》的修订也要同时考虑与其他相关未成年人法律的协调。

　　作为一种理性和慎重的选择，《治安管理处罚法》的此次修订宜继续保留原有关于未成年人适用行政拘留的年龄规定，将行政拘留的执行年龄继续限定为已满十六周岁，同时应考虑清晰《治安管理处罚法》在未成年人法律体系中的角色。

　　笔者主张“宜将未成年人‘违法’行为的干预从《治安管理处罚法》等行政法中剥离出来，作为《预防未成年人犯罪法》的调整对象” 。也就是说，在未来公安机关将主要依据特别法《预防未成年人犯罪法》（或者《少年司法法》），同时结合普通法《治安管理处罚法》来处理未成年人违警行为。对于未达到特定责任年龄的低龄未成年人罪错行为的干预，也将主要由专门的《预防未成年人犯罪法》（或者《少年司法法》）调整。建议尽快启动《预防未成年人犯罪法》的修订，完善包括虞犯行为（或称不良行为）、违警行为、触法行为、犯罪行为的未成年人罪错行为干预措施体系，重点增设和完善具有“提前干预”和“以教代刑”特征的保护处分措施，建立独立的少年司法制度，而在此之前，《治安管理处罚法》的修订还是稍安勿躁为宜。

　　当然，《治安管理处罚法》可以也应当对处置未成年人违法行为相关的重大及原则性问题做出必要的规定。从征求意见稿的条款内容来看，总体缺乏儿童视角，对涉及未成年人违警行为的实体与程序性规定均较为粗糙和存在较多的疏漏。建议除了继续维持对已满十四周岁不满十六周岁未成年人的行政拘留不予执行的条款外，宜对如下重大的原则性内容做出明确规定：

　　（一）强化监护人的法律责任，以督促监护人履行监护职责

　　未成年人违法治安管理行为的规制，除了依赖公安机关的处罚外，更要注重发挥监护人的作用。《治安管理处罚法》宜吸收近些年来我国司法实践中探索的亲职教育经验，通过明确强制亲职教育的法律地位、监护人不履行亲职教育职责的法律责任等方式，督促监护人履行监护职责，具体建议有二：

　　一是建议增加强制亲职教育的规定，明确强制亲职教育的法律地位，在第七条增加如下规定作为第二款：

　　监护人有放任未成年人违反治安管理行为的，可以对监护人采取训诫等强制亲职教育措施。

　　二是建议与第十一条“已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教”的规定相匹配，增加监护人未履行严加管教职责的法律责任条款。具体建议是，在第七十九条第一款中增加如下规定并列为该款第七项：监护人不履行公安机关严加管教要求的。

　　（二）涉及未成年人条款要与《未成年人保护法》《刑事诉讼法》规定相匹配，并吸收1995年公安部颁布的《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》中的积极内容。

　　综观征求意见稿涉未成年人条款的规定，一个重大的疏漏是没有考虑与2005年该法颁布以后《未成年人保护法》《刑事诉讼法》等相关法律修订的内容相匹配，造成了诸多规定的不协调甚至抵触性内容。此次修订，应当对此高度重视，去除不协调甚至抵触性内容，具体建议有三：

　　一是将第一百六七条“询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，应当通知其父母或者其他监护人到场”的规定作如下修改为：

　　询问不满十八周岁的违反治安管理行为人，应当通知其监护人到场。无法通知、监护人不能到场或者是共犯的，通知未成年人的其他成年亲属，所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表等其他合适成年人到场。

　　到场的监护人或者合适成年人认为办案人员在询问中侵犯未成年人合法权益的，可以提出意见。询问笔录应当交给到场的监护人或者合适成年人阅读或者向他宣读。

　　询问女性违反治安管理行为人，应当有女工作人员在场。

　　询问未成年被害人、证人，适用前三款的规定。

　　二是建议第一百三十条增加如下规定为第二款：

　　对被决定给予行政拘留处罚的未成年人，应当与成年人分别关押、分别管理、分别教育，并根据其生理和心理特点在生活和学习等方面给予照顾。

　　三是增加如下规定为第十一条第二款和第三款，原第二款顺推为第四款：

　　公安机关应当设置专门机构或者指定专门人员承办未成年人违法案件，办理未成年人违法案件的人员应当具有心理学、犯罪学、教育学等专业支持和相关法律知识，并具有一定的办案经验。

　　办理未成年人违法案件，应当保护未成年人的名誉，不得公开披露涉案未成年人的姓名、住所、影像和其他可能推断出该未成年人的身份信息。

　　来源：

　　中国青年报

　　编辑：陈凤莉 李雅偲