进一步做好困难群众基本生活保障工作政策解读

政策例行吹风会主席台（吴晓山 摄）

　　2017年1月18日，李克强总理主持召开国务院第162次常务会议，研究部署了进一步做好困难群众基本生活保障工作。国务院新闻办公室1月23日举行国务院政策例行吹风会，请民政部副部长宫蒲光、民政部社会救助司司长刘喜堂、民政部社会福利和慈善事业促进司司长俞建良介绍困难群众生活保障工作有关情况，回答记者提问。从党中央、国务院高度重视、进一步做好困难群众基本生活保障工作的政策举措、落实低保兜底脱贫政策的成效、防止困难群众因病致贫返贫的主要部署、遏制“人情保”、“关系保”、错保等现象的措施、落实困难残疾人生活补贴和重残护理补贴制度的主要工作、确保受灾群众安全温暖过冬过节的主要举措等方面进行了政策解读。

　　党中央、国务院对困难群众基本生活保障工作高度重视

　　党中央、国务院对困难群众基本生活保障工作高度重视。1月18日，李克强总理主持召开国务院第162次常务会议，听取了民政部关于困难群众基本生活保障情况的汇报，并研究部署了进一步做好困难群众基本生活保障工作。国务院这次会议主要研究困难群众基本生活保障，主要有五个方面：

　　一是指出保障困难群众基本生活，是社会公平的重要标志，是防止冲破心理底线和道德底线的基本要求，也是补上民生短板、促进社会和谐的内在需要。

　　二是明确各级财政要在一般性转移支付中，把保障困难群众基本生活放在重要位置，确保政府这方面投入只增不减，中央财政已拨付的救助补助资金要抓紧到位。

　　三是要求全国各县市区都要建立健全由政府负责人牵头的困难群众生活保障工作协调机制，确保党中央、国务院相关决策部署落实到基层。

　　四是强调指导各地加大受灾群众困难排查力度，做好自然灾害应急救助，对因去年特大洪涝灾害仍住在临时安置住所的受灾群众，今年要全部帮助解决住房问题。

　　五是要求做好农村低保、特困人员救助供养、孤儿和残疾儿童保障、生活无着流浪乞讨人员救助工作，加强节日期间有关民政服务机构安全管理和服务保障。

　　2016年民政部等部门做好困难群众生活保障工作情况

　　2016年，民政部会同有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，从五方面抓了各类困难群众基本生活保障工作：

　　一是在受灾群众救助方面，全国受灾人口近1.9亿人次，启动国家救灾预警响应5次，四级以上国家救灾应急响应22次，紧急转移安置受灾群众910.1万人次，累计下拨79.06亿元中央自然灾害生活补助资金，帮助地方保障了受灾群众基本生活。

　　二是在困难群众基本生活保障方面，全国共有城乡低保对象6053.4万人，城乡特困人员574万人。去年报请国务院出台了农村低保与扶贫开发衔接、特困人员救助供养等政策措施。城乡低保平均标准分别同比增长10.8%、17.8%。农村特困人员年人均集中供养标准、分散供养标准分别同比增长11.9%和14.6%。实施临时救助694万人次，同比提高15.5%。

　　三是在农村留守儿童关爱保护方面，农村留守儿童现在全国有902万人，去年报请国务院出台了留守儿童关爱保护、困境儿童保障政策，完成了农村留守儿童摸底排查，开展“合力监护、相伴成长”专项行动；中央财政共安排孤儿基本生活救助补助资金19.43亿元，惠及50.2万孤儿和艾滋病病毒感染儿童。

　　四是在残疾人保障方面，全国现有重度残疾人1305万人，全面实施了生活困难残疾人和重度残疾人两项补贴制度，共惠及困难残疾人841万和重度残疾人866万。

　　五是在生活无着流浪乞讨人员救助方面，部署了“寒冬送温暖”专项救助工作，共救助各类困难群众72.3万人次。

　　通过中央财政拨款和相关政策措施保障困难群众生活

　　为保障好冬春困难群众生活，中央财政已预拨917.8亿元，提供了有力的财力保障。

　　下一步，民政部将推动各地全面落实国务院常务会议有关要求，进一步加强困难群众基本生活保障工作，充分发挥全国社会救助部际联席会议机制作用，建立健全各级政府负责人牵头的多层次困难群众生活保障协调机制，推进重点困难群体救助保障工作。

　　同时，切实完善和落实相关政策措施、特别是要落实社会救助和保障标准与物价上涨挂钩机制，防止物价波动影响困难群众生活。

　　开展好“寒冬送温暖”专项救助活动，加强民政服务机构安全管理和服务保障，开展好走访慰问活动，强化督促检查，确保困难群众在寒冷的冬天里有饭吃、有衣穿、有场所避寒，能够温暖过冬、平安过节，各项基本生活得到有效保障。

　　农村低保兜底脱贫政策成效逐步显现

　　按照党中央、国务院的决策部署，各级党委政府和有关部门大力支持，民政和扶贫部门切实加大了工作力度，推动农村低保制度和扶贫开发政策的衔接工作顺利开展，低保兜底脱贫政策成效逐步显现。

　　一是完善了政策措施。去年9月，民政部、扶贫办等六部门报请国务院办公厅转发了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，要求各地从政策、对象、标准、管理等方面加强制度衔接，强化兜底脱贫。民政部印发了《关于贯彻落实<中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定>的通知》，指导全国民政系统抓好脱贫攻坚相关工作。截至目前，全国有扶贫任务的省份基本都出台了农村低保与扶贫开发衔接的配套政策措施。

　　二是提高低保标准。一方面加大财政资金力度，去年中央财政安排低保补助资金较上年增加6%左右，使中央财政安排的低保补助资金达到了1242.4亿元。另一方面，去年以来，民政部根据中央要求，指导各地按照国家扶贫标准综合确定农村低保的最低指导标准，使农村低保标准持续提高。截至去年11月底，全国平均农村低保标准达到了3611元/人?年，同比增长17.8%。全国农村低保标准低于国家扶贫标准的县（市、区）数，已经从2015年底的1521个减少到502个。

　　三是强化对象认定。在加强入户调查、邻里访问、社区评议、张榜公示等传统手段的同时，去年民政部会同有关部门制定了查询社会救助家庭成员证券财产、工商登记、住房公积金、住房保障等信息的具体办法，进一步完善了社会救助家庭经济状况核对机制，使低保对象的认定更加准确。截至目前，全国31个省（区、市）和97.9%的地市级，83.6%的县级建立了社会救助家庭经济状况核对机构，查实了一些隐瞒收入财产、提供虚假证明、不如实申报经济状况等情况，大幅减少了骗保、错保等问题的发生。

　　四是加强兜底保障。去年，民政部指导各地根据当地的实际情况，按照“应保尽保”的要求，在低保对象认定中将建档立卡贫困人口作为重点，及时将符合条件的纳入农村低保，实施政策性兜底保障。据统计，截至去年11月底，全国农村低保对象一共是4562.6万人，其中1914.4万人属于建档立卡贫困人口，较2015年底的1782万人增加了132.4万人。1-11月，全国共支出农村低保资金884.8亿元，同比增加81.9亿元。

　　下一步，民政部将督导各地抓紧落实制度衔接工作，加强农村低保兜底保障，同时完善农村低保对象认定办法。强化低保申请家庭经济状况调查，提高救助对象认定精准性；继续指导农村低保标准较低的地方逐步提高标准，到2020年达到国家扶贫标准。

　　确保受灾群众安全温暖过冬过节的主要举措

　　为了认真贯彻落实习近平总书记、李克强总理等党中央、国务院领导同志关于抓好灾后救助和灾后重建，安排好受灾群众生活的重要指示批示精神，民政部加强了这方面工作的组织领导，切实做好受灾群众冬春期间临时生活困难的救助工作，确保受灾群众安全温暖过冬过节。

　　一是摸清底数。去年9月份就下发通知，对2016-2017年度全国冬春救助工作进行部署安排，要求各地民政部门组织力量深入乡镇、村组，逐户调查统计受灾群众的生活困难。在各地排查统计基础上，民政部对全国冬春救助需求进行了综合评估，确定2016-2017年全国冬春期间需口粮救助人口为5197万人，需衣被取暖救助为1711万人。

　　二是财力保障。去年12月，民政部商财政部安排下拨了2016-2017年中央冬春救灾资金57.05亿元，用于帮助各地统筹解决受灾群众冬春期间的口粮、衣被取暖等困难。

　　三是动员部署。去年12月，民政部联合财政部召开了2016-2017年度冬春救助工作视频会议，要求各地进一步完善救助方案，及时足额发放救灾资金和物资，加强跟踪督导和监督检查，确保冬春救助效果。

　　四是督查督办。今年初，民政部参加了中办、国办派出的督查组，分别赴河北、福建、湖北等省份督查受灾群众冬春救助等困难群众帮扶救助落实情况。从督查情况看，各地受灾群众冬春救助工作总体工作做得是好的。

　　按照民政部安排，各地民政部门积极商讨有关部门简化资金拨付手续，加快资金拨付进度。目前，所有省份均已将中央冬春救灾资金下拨至市县，80%的资金已发放到户，其余的也将在近期发放到受灾群众手中。各地积极调整财政支出结构，加大本级救灾资金和物资投入力度。据统计，湖北、四川、贵州、宁夏、内蒙古等24个省（自治区、直辖市）安排下拨本级冬春救灾资金共7.89亿元。此外，河北、安徽、湖南、云南等地新采购棉被、大衣等过冬御寒物资共计2.35亿元。

　　下一步，民政部将督促各地认真落实各项救助政策和措施，加快资金发放进度，确保及时足额将中央和地方各级安排的冬春救灾资金落实到户，发放到人。同时，组织力量再次深入了解受灾群众在口粮、衣被等方面存在的困难，视情增发棉衣、棉被、火炉等御寒保暖物资，加强安全用火、用电、燃放鞭炮等知识的宣传普及，确保受灾群众安全、温暖过冬过节。

　　防止困难群众因病致贫返贫的主要部署及成效

　　因病致贫、因病返贫这个问题在农村是比较突出的，也比较复杂。因病致贫、因病返贫问题既涉及到我国医疗保障体系的健全，同时也与社会救助工作息息相关，既涉及到供给侧，又涉及到需求侧，是一个比较复杂的问题。党中央、国务院对解决农村贫困群众的因病致贫、因病返贫问题高度重视。去年6月份，以卫生计生委牵头、民政部及其他14个部委参与，共同制定了《关于实施健康扶贫工程的指导意见》。在这个指导意见中，对保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务，防止因病致贫、因病返贫问题作出了全面部署。

　　在医疗保障体系中，国家医疗保障体系是保险加救助的制度安排，医疗救助在整个体系中处于末端，重点是保障低收入困难群众能够享有基本的医疗卫生服务。去年以来，民政部和有关部门密切配合，坚决落实中央关于脱贫攻坚的决定和健康扶贫工程的有关部署，着力在政策落实、制度衔接等方面作了一些工作，推动形成制度合力，逐步提高救助水平。

　　第一方面，民政部推动落实全面开展重特大疾病医疗救助。在2015年4月，国务院办公厅转发了民政部和其他五部委共同制定的《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》。在这个意见中，进一步拓展了医疗救助的范围，把医疗救助对象从过去的低保对象和特困供养人员拓展到了其他低收入群体中的老年人、重病患者、未成年人和残疾人等。在落实这个意见的过程中，民政部按照中央脱贫攻坚决定的要求，进一步把重特大疾病医疗救助的范围扩大到了农村建档立卡的贫困人口。同时，聚焦困难人群的重病和大病，提高救助水平，比如提高封顶线、最高救助限额和提高报销比例等方面也有一些要求。去年民政部重点是在落实国务院办公厅转发的重特大疾病医疗救助文件中作了一些工作，推动文件能够落地。

　　第二方面，加强制度衔接。去年民政部做了一些工作，医疗救助和医疗保险是息息相关的，这些制度只有有效衔接起来才能发挥比较好的制度效应。去年民政部联合财政部、人力资源社会保障部和卫生计生委等相关部门开展了一系列调研，开了专家的论证座谈会，近期和几个部门一起下发了《关于一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》。这个《通知》主要是指导各地在医疗救助和大病保险这两个制度在对象范围、支付政策、经办服务、监督管理等方面实现有效衔接，从而提高制度可及性和精准性，形成托底保障的合力。文件重申了大病保险对困难人群要实行倾斜性支付政策，“一降一提一扩”，“一降”就是降低起伏线；“一提”是提高报销比例，救助水平；“一扩”是扩大报销的合规用药目录范围。当然这些政策具体到各地，还需要各地在实施大病保险的政策过程中更好地落实。再比如，民政部明确了保险在前、救助在后这样一个结算顺序，区分不同情况，规范医疗救助和医疗保险之间费用结算的机制。

　　第三方面，加大了资金的保障。民政部争取中央财政继续加大对医疗救助补助资金的投入。2016年，中央财政补助的医疗救助资金达到了155个亿，和上年相比增加了14个亿，增幅达到了10%，对保障的能力进一步提升。同时，民政部也督促省级财政加大投入，据统计，省级财政在2016年医疗救助资金投入和上年相比增加了31%。当然，医疗救助资金是一个分层负担的机制，各级财政都有投入。为了帮助地方更好地做好医疗救助工作，今年民政部会同财政部已经预拨了2017年的医疗救助补助资金81.7亿元。

　　第四方面，提高救助的效益或者是实效性。落实国务院关于放管服改革的要求，推进医疗救助和医疗保险信息系统衔接。民政部大力推动“一站式”即时结算服务，全国开展“一站式”服务的地方、县市区已经达到93%。“一站式”服务就是困难群众在看病之后，直接在医院把他应当获得的保险报销费用和医疗救助费用直接结清，困难群众只负担自己应付的这部分费用就可以离开，叫做“随来随治，随结随走”。这样的机制也大大提高了困难群众看病的效果。整体来看，2016年1—9月份，医疗救助实施有5145.5万人次，支出资金189亿元。现在大多数地区重点对象，在年度救助范围内的医疗救助报销比例都能达到70%，效果比较明显。

　　做好医疗救助，特别是解决农村的因病致贫、因病返贫问题，是一个比较复杂的问题，需要各部门共同努力，民政部门也将在下一步的工作中发挥好自己应有的作用，把社会救助制度更好地完善起来，为困难群众带来更多救助方面的帮扶。

　　医疗救助在因病致贫中的兜底保障作用非常重要。因病致贫现在在整个脱贫攻坚中属于一个老大难问题，也是攻坚中的重点方向。据民政部在脱贫攻坚中的统计和基层调研发现，因病致贫占现在农村贫困人口，就是建档立卡贫困人口的40%左右。这个比例还是比较高的，说明因病致贫是脱贫攻坚中最难啃的一块硬骨头。为了在这方面做好工作，国务院专门制定了健康脱贫发展规划，由卫生计生委牵头，民政部是重要参与部门，在解决因病致贫这个链条上，民政部是兜底的。因为医疗救助这项业务是民政部负责，医疗保障其他制度在其他部门分管。在这项工作中，民政部具有重要职责，要把它作为配合兜底保障、兜底脱贫的一项重要工作来抓。

　　遏制“人情保”、“关系保”、错保等现象的措施

　　确保民生保障政策公开公正严格落实是民政部非常重视、着力抓好的工作。截至去年11月，全国共救助城乡低保对象6053.4万人，约占全国总人口的4.5%。根据粗略统计，“关系保”“人情保”虽然人数很少，应该说是极少数，但是却对党和政府民生保障政策的落实带来极坏影响，所以民政部长期以来对解决好人情保、关系保、错保等问题是高度重视的，采取多种措施来遏制这些现象的发生，主要有四方面：

　　一是完善监督机制。去年以来，民政部指导各地通过建立责任追究机制、畅通举报渠道、加强公开公示、开展第三方评估等办法，加快完善社会救助监督检查长效机制。据了解，目前全国99.6%的县(市、区）设立了社会救助投诉举报热线，99.5%的县(市、区）建立了低保经办人员和近亲属申请低保备案制度，98.9%的县(市、区）建立了低保经办人员责任追究机制。

　　二是推进核对机制建设。一方面，民政部已会同公安部、银监会、证监会、工商总局、住房城乡建设部等部门，制定了查询户籍、车辆、银行存款、证券财产、工商登记和住房公积金、住房保障等信息的具体办法，进一步扩大核对信息数据项；另一方面，指导地方民政部门加快健全完善社会救助家庭经济状况核对机制，“逢进必核”，这也是一条工作原则。“逢进必核”指的是，凡是申请进入低保的家庭和个人，都必须要经过审核机制。通过对救助申请人及家庭成员经济状况真实性、完整性的核对，较好防止了隐瞒收入财产、提供虚假证明的现象。当然，这个机制现在还在进一步的完善过程中，现在只有五个部门，加上民政部是六个部门在共同会商、形成这样一个机制。也就是说，低保申请人提供个人的收入和财产信息之后，就会进入民政部的核对机制。然后各家为民政部提供申请人名下是否注册公司、是否有房产、是否有车辆等等相关的财产、收入信息，然后根据财产、收入信息来核对是否符合低保的条件，如果你的财产、收入高于设定的低保标准和相应的财产条件，那就不能纳入。所以，这个还是比较严格的，是在传统的邻里访问、入户调查和民主评议等传统手段基础上加入了科学的审核技术手段。

　　三是加强动态管理。动态管理是低保制度的突出特点之一，有的家庭过去不符合低保条件，现在收入减少，符合条件了，经申请审批就可以纳进来。已经纳入低保的家庭，因收入增加，不再符合低保条件，就要及时退出去。近年来，民政部指导各地不断加强对低保对象的动态管理，“应进则进，应退则退”。去年1-11月，全国低保对象因家庭收入变化等因素累计退出833.1万人、新增611万人。这是动态管理的结果，退出、新增，每年都在发生。而且按照《社会救助暂行办法》，一般一季度到半年核对一次，有些地方做得细一点，针对不同对象，三个月一核对，或者半年一核对、一年一核对。

　　四是开展专项治理。2014年以来，民政部每年都会组织开展专项整治、低保排查等监督检查活动，各地也都结合实际普遍开展了一系列检查、清理、整顿等活动，力推低保制度规范实施。对于监督检查中发现的各类违规违纪问题，民政部坚持零容忍，将会及时要求地方按规定追责问责。

　　下一步，民政部将继续加强规范管理，确保低保制度公平公正实施，切实发挥好托底保障作用。一是完善低保审核审批办法，进一步优化工作流程、加强公开公示、促进社会参与和社会监督，努力构建低保审核审批中的权力制约机制。二是继续加强低保工作中的责任追究。不仅要追究未履职尽责的相关工作人员的责任，而且要会同相关部门研究具体办法，对那些隐瞒收入财产、提供虚假证明材料骗保的当事人，也要追究其责任。三是继续完善社会救助家庭经济状况核对机制，进一步增强基层民政部门查核低保申请人及其家庭成员收入、财产等经济状况的能力。四是指导各地继续开展低保规范化建设，健全完善社会救助监督检查机制，强化社会救助监督检查，特别是要畅通社会监督渠道，确保低保等社会救助工作阳光、透明。

　　落实困难残疾人生活补贴和重残护理补贴制度的主要工作

　　我国是世界上残疾人口最多的国家，根据中国残联残疾人口数据库的实时数据，截至2016年12月2日，全国持有第二代残疾人证的残疾人口数达到31904799人。党中央、国务院历来非常重视和关心残疾人的生活保障工作。2015年9月23日，国务院印发了《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴的意见》，在国家层面建立了残疾人两项补贴制度。2016年是全面建立残疾人两项补贴制度的第一年，也是制度建设最关键的一年。民政部会同中国残联指导地方完善配套措施，做好申请补贴的残疾人实名登记和数据核实，基本做到符合条件残疾人的全覆盖。这一年来，民政部主要是通过几项工作来推动国务院重大利好政策的贯彻落实的：

　　一是指导各地全面制定残疾人两项补贴制度的贯彻实施办法。截至2016年9月底，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团全部出台了具体实施意见，建立了补贴制度。

　　二是会同中国残联出台残疾人两项补贴与其他社会福利和救助政策的衔接办法，进一步明确了政策衔接的基本原则，细化了与养老、离休等全国性补贴的衔接办法，使各地能够做好制度的有效衔接。

　　三是督促地方及时把资金发放到残疾人手上。截止到去年11月底，总共有841万生活困难的残疾人领到了生活补贴，有866万重度残疾人领到了护理补贴。

　　2017年，民政部将重点做好以下工作：一是协调中央一般性转移支付资金的预算工作，因为残疾人两项补贴是一般性转移支付加地方财政一起保障的，民政部要指导地方加强和财政部门的沟通，保证资金能够及时、足额到位。二是因为各地实施过程还存在一些地区不平衡的情况，有些地方相对来说还比较落后，所以民政部还要继续用督查的办法、信息公开的办法，通过公开各地残疾人两项补贴的发放范围、发放标准、发放进度等，促进一些落后的地区提高保障水平。