实施18年来，曾推动过历史进步的《行政诉讼法》弊端日显。出现一些受到行政权力侵犯的当事人不敢告、不愿告，法院则不愿审、不敢判，法院判决执行难等现象。困局如何破解？……

　　2008年3月15日17时，中国青年报、中青在线联合邀请全国人大代表、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅和北大宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授做客演播室，探讨如何破解“民告官”困局，并与网友们进行在线交流。新浪网同步推出。

　　主持人：各位网友，大家好！我是中国青年报的记者程刚，今天我们是请到了两位嘉宾来到我们新浪网、中国青年报、中青在线联合访谈，一位是十届、十一届连续两届全国人大代表、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅女士，她分管行政审判，同时吕忠梅女士也是一位学者型的官员，是中南财经政法大学、武汉大学的教授。另外一位王锡锌教授是北京大学法学院教授、北大宪法行政法研究中心副主任，北京大学公众参与研究与支持中心主任。

　　吕忠梅：网友好，很高兴能跟大家见面。

　　王锡锌：大家好，很高兴跟大家一起参与讨论这个话题。

　　主持人：各位网友都已经看到了预告，这一次我们谈的话题是破解“民告官”困局，说起“民告官”大家的印象通常都是一个难字，那么过去都说是民不与官斗，屈死不告官，这一次我们也注意到，两会上提到一组数字，在过去五年当中，共审理刑事案件338万件、民事案件2200多万件，但审理的行政案件却只有47万件，平均每年只有9万余件。

　　吕忠梅：《行政诉讼法》实施到现在18年了，2000年以后趋于平稳。现在在整个法院受理的过程当中，它的受案总数，在过去的五年，最高法院统计的全国法院的数字和湖北法院的数字是吻合的，占的总数不到5%。单纯从数字上来看，这个反差这么大，那么它一定反映了司法过程当中的一些现象，我们也感觉到比较困惑。

　　主持人：王老师怎么看这个数字。

　　王锡锌：数字一般来说不能说明全部问题，但它可以说明部分问题。刚才吕院长讲到这些，我个人都是非常赞同的。因为我们也一直非常关注行政诉讼制度的实践问题，这一次两会期间吕院长以及其他一些代表提出对《行政诉讼法》进行修改，我看是对于我们实践中碰到的一些“民告官”案件障碍以及挑战的一个回应。这些数字简单的说，第一个在我们国家，《行政诉讼法》实践已经暴露出来，“民告官”现在不是不能的问题，而是成本可能过高，对原告来说，对广大的老百姓来说，打一场行政诉讼成本很高，有的时候可能要掉一层皮，那么导致成本很高的原因可能有多方面的，你比如说有我们总体的环境问题，也有一些程序上的衔接配套的问题，但我想很重要的一个方面，就是我们整个现行的《行政诉讼法》以及诉讼法所确立起来的一些具体的制度，可能已经不能满足新情况，新形势，新需要。

　　主持人：透露出一个信息，说《行政诉讼法》实施18年了，然后确实是弊端日显，有些制度设计到了必须要修改的地步。

　　王锡锌：和现实的矛盾，配合程度现在看来距离已经越来越大，所以在这种情况下，我觉得修改《行政诉讼法》，对一些制度做一些必要的调整，不仅仅必要而且我认为是正当其时。

　　主持人：吕院长，您这次提出了这个议案，而且据我所知，是一个班子做了好几年的调研，从您提出这个议案的角度，您觉得《行政诉讼法》哪些方面是特别需要修改，从制度上加以解决的？

　　吕忠梅：说起这个议案，应该说是十届人大会的时候，我们就提出了修改《行政诉讼法》的建议案。那个时候没有拿出一个具体的修改，只是从大的宏观方面提了一些修改的意见，全国人大法工委对我们这个议案高度重视，委托代表们，从代表的这个角度能不能对现行的《行政诉讼法》拿出一个修正草案，提供一个修正案的范本。我们花了三年的时间，然后结合我自己在分管行政审判工作当中的实践，结合我们三级法院在司法实践过程当中遇到的一些问题，另外我们也邀请了部分行政法的专家和学者，也吸收了行政机关和社会公众，原告和被告双方来征求意见，大概前后开了十几次的座谈会。我们这个稿子反复修改，在十一届会议上，这一次由我牵头，由30名代表提出了一个修改《行政诉讼法》的议案。刚才王老师说现在《行政诉讼法》的修改正逢其时，从大的方面来讲，从北京上来讲，我也觉得是现在《行政诉讼法》修改应该说到了一个，它的必要性和可行性都具备的时候了。

　　从宏观上来看，这部法律是1989年由全国人民代表大会通过的一部基本法，这部法律在当时，我觉得在中国法制史上还是有里程碑意义的一部法律，确立了司法审查制度。

　　主持人：用通俗的话就是从这个法开始实施，中国老百姓就可以“民告官”了。

　　吕忠梅：对，我们的“民告官”从这部法律开始，所以是具有里程碑的意义，跟过去的老百姓，民不告官的这种理念是有一个很大的转换。但这部法律经过了18年，这18年的运行，从国家来讲发生了巨大的变化，从国家修宪，建设社会主义法制国家目标的提出，宪法明确提出，然后从我们的法制政府，服务型政府这个目标，从我们国家过去在体制改革的初期，经济改革的初期，关注的是我们的经济增长到现在更加的关注民生，来更加的关注民权，同时我们，修宪两个方面，建设法制国家同时还要保护公民的人权，在宪法里面具体写进去。所以这样的一些大背景都使得，我们的民生问题，我们的民权问题，我们老百姓和政府之间如何构建一种和谐的社会关系问题，这些问题都更加的凸显，那么我们这部法律在运行的过程当中遇到了，就是一些理念上的一些根本的问题。所以现在这部法律的修改，我觉得这个大的背景，首先还是从我们就是做这个议案有一个这样的基本认识。

　　主持人：无论从哪个层面来讲，这部法律第一个有修改的必要性，第二个也具备了这种可能性，您在这个司法实践当中也好，还是说准备议案的过程当中也好，现行的《行政诉讼法》到底导致了“民告官”的难，难在哪儿？难题在哪儿？

　　吕忠梅：过去叫“老百姓不会告、不愿告、还有不敢告”。这是三个难，讲进门的问题，进法院的大门，他不会，他不知道有这样的一个途径。第二个他不愿意，什么叫不愿意呢？就是我民不与官斗，老百姓跟政府打官司，总是要吃亏的。另外还有一个，有很多现实的问题迫使他不敢告，为什么不敢告？很多人就讲我赢了这场官司，我会输掉一辈子。

　　王锡锌：可能还要加一个不能告。

　　吕忠梅：我也想告我也敢告，但是因为你的法律规定，但是这个事情不能告，所以导致进门本身就非常的难，对于法官来讲也有一个问题，他叫做什么呢？首先叫做不会审，素质的问题，法官队伍的问题。还有一个他不敢审，来自外部的一些问题，是不是？还有一个难的是不愿审，因为我审了这个案子，我将来会有很多的问题，法院面临着很多自己的问题。所以在这个里面，那么再加上王老师刚才说的还有一个不能审，因为很多案件，从法律规定上来讲它就是进不来的，我们用我们的专业术语来讲，我们行政诉讼的受案范围到底有多大？现行的《行政诉讼法》它是有一个一般性的规定，采取了列举式的，大体来讲，首先我们讲只有具体行政行为法院才能审，我们讲的具体行政行为是针对某个人的具体的某个事件，行政机关做的东西我们才能受案。第二个，具体行政行为里面采取了列举的方式，哪些可以审？

　　主持人：在列举以外的都不能受理。

　　吕忠梅：对，所以有一些案件就不能审，另外凡是抽象的行政行为，我发布公告的，就不能审。

　　主持人：是不是就是平常所说的“红头文件”？

　　吕忠梅：对，很多红头文件就不能告，在这个问题上我们的受案范围问题实际上就是现在，就是说我们到底什么样的行政行为要进入法院的司法审查程序，一个是我们司法实践当中遇到了刚才说的进不了门。还有一个很重要的问题，中国加入WTO我们有一个承诺，对于政府的经济行为要进行司法审查，有两个很现实的问题摆在我们前面，所以这一部分是我们受案范围是这一次修改，我们提的议案里面一个非常大的重点。

　　主持人：要解决进门难的问题，是首先需要破解的问题。王老师从您的角度来说一下。

　　王锡锌：刚才吕院长讲的，也是我们从行政法学，《行政诉讼法》理论研究角度，我们一直在讨论的一个问题。从理论上来说，任何一个制度本质上不过是一种消费品，所谓制度作为消费品。也就是说，你这个制度设计出来以后，要有人去消费，那么老百姓就是潜在的消费品。你刚才谈到最高法院报告，提到这个数字，它说明了一点问题，至少还是我们现在不愿意去消费这个制度，那这个制度当时设计的时候，我们又说是为了保障公民法人和组织合法权益的，那现在为什么？你设计一个制度保障我的权益，而现在却不买账，不去用这个制度？我想这里面有一个很重要的原因，刚才吕院长讲到了，“四不”，不会，不敢，不愿，不能。这个东西严重的限制了一种公共制度的消费，从这个意义上来说，我觉得假如你不在一些制度的一些具体的问题上有所突破的话，那么这样一个制度慢慢地应该说就失去它的应有的功效。

　　刚才吕院长讲的我非常同意，第一个问题恐怕就是，你要在这个制度的入口上，实际上我们要真正的把法院的大门向我们的老百姓敞开，让他们愿意来，敢来，进得来。那这样的一种改革实际上是真正的落实我们这样一种制度。

 

　　主持人：是不是说受案范围的问题解决了就可以很顺畅的进来了呢？

　　吕忠梅：受案范围的问题还不能完全解决进来的问题。受案范围只是解决了一些什么东西可以告，那么接下来的问题就是谁可以来告？告谁？受案范围只是说从原则上规定对于什么样的问题可以告，那么对于法院来讲，就是谁是原告？谁是被告？法院受理的是具体的案件，如果说我对一个什么样的行政机关的什么行为不满，我可不可以去告，这就具体的涉及到我的资格，我有没有资格？因为要进大门是要有资格的，这个是原告和被告的问题。

　　我们现行的《行政诉讼法》它有一个规定，要求原告跟具体行政行为有法律上的利害关系，什么叫有法律上的利害关系呢？我们举个例子，我喝一个池塘里面的水，我是取水的一个人，那么王老师是这个鱼塘的承包人，鱼塘旁边有一家工厂，工厂往鱼塘里面排污，因为只要排污，环保局就要给他许可证，现在环保局向工厂发放了一个排污许可证，允许他往王老师承包和我饮水的鱼塘里面排水，那么现在我们俩都受到了损害，因为排污，你的养鱼受到了损失，我饮水受到了损失，我们两个人谁可以去告，工厂肯定不会告，因为排污证已经发给他了，你是承包人，你说你跟发许可证之间有什么样的利害关系。

　　王锡锌：相当于行政许可行为来说，我们就是利害关系了。

　　吕忠梅：现在就是我跟这个鱼塘，他说他是利害关系人，我们现在可以认定什么呢？因为他养鱼了，承包了这个鱼塘，我是谁啊？我跟这个水面有什么关系？我能不能成为原告？

　　主持人：按照目前的《行政诉讼法》的规定，能告吗？

　　吕忠梅：被污染的水，现在就出现了一些非常不一致的认识，我能不能成为？什么叫法律上的利害关系？

　　主持人：您讲的可能还复杂一些，我听到的案例可能会冲击力更强一些，一个学校的研究生被人贩子贩卖到一个山沟里了，父亲最后找到了，去找当地公安解救，公安就说你女儿能给城里人做媳妇儿，不能给农村的人做媳妇儿？然后父亲就去告了公安局，然后法院就你不具备原告资格，类似于这样的情况大家看了非常气愤，为什么这么简单的问题，在《行政诉讼法》里对原告做那么多的限制呢？

　　王锡锌：原告资格的问题，像你那种情形，你提到的那种情形，我觉得原告资格已经算是比较清楚的了。我的请求，我要你保护，我所主张的某种权益，对于公安来说，只是一个响应，你要做出一种反应，就是我们说的履行你的法定职责，这个是比较清楚的。事实上我们现在行政诉讼原告资格的问题，实际上有时候变成一种门槛的问题，就是范围，这个大门，我们形象地说，范围只是把这个大门打开，但是你要想进来还有一个门槛，这个门槛坦率地说不能没有，我个人看，假如说没有一个诉讼的门槛的话，那可能也会存在很现实的问题，就是我们司法资源是有限的，但是你这个门槛如果说定得太高，就是你大门开了但是别人还是进不来，原告资格就是一个门槛问题，那么我们现在重要的门槛，为什么说有的时候偏高呢？偏高的问题可能在于你像一个，刚才吕院长讲到了，环境污染的时候，我们这里讲到他只是一个人喝水，假如喝水的人是一个城市人，那就变成一个公益问题，你怎么样来获取原告资格？这是一种情形，这个是比较复杂的。

　　那么另外一种情形就是，吕院长刚才也讲到了，事实上的利害关系和法律上的利害关系可能并不是一致的。

　　三种情形我们现在还讲到，抽象利益的一些利益关系人，是否有原告的资格，你像南京紫金山天文台，青岛沿江大道的景观设计等等。紫金山那个案子很有代表性，南京那个区市有关的管理机构，在紫金山这上面造一个观景台，有一些人就提出了，这个破坏了景观，我看到这个观景台我心里很难受，就要告你，这里暴露出来的问题是什么呢？我们行政诉讼法上讲的，那个观景台的建造到底侵害了你什么权益，这里面提出了原告门槛一个更加复杂的问题，随着我们现在法律制度的完善，民众权益的内容已经越来越多，这个里面说你影响了我的审美。

　　主持人：这个是现行的《行政诉讼法》保护的范围吗？

　　吕忠梅：现在很困难，刚才其实我谈到的，我说我个人喝水的问题，就是公益性的，王老师提到的是更大的问题，更深层次的问题，我们的权益在不断的，内容在不断的扩张，并且老百姓权利的需求也在增长，在这种情况下，怎么来定义。

　　主持人：原来的范围到底有多大？

　　吕忠梅：它只是中国一个法律上的利害关系，我举个例子，我们都知道郝劲松诉铁道部涨价的案子，他为了满足原告的资格，必须首先去买一张火车票，证明什么呢？我要找到你的连接点，因为我买了你已经涨了价的火车票，我买票以后我就成了一个具体的一个权益的受害人，我就可以去取得原告的资格。火车票涨价对我们大众都有影响，我没有利益去诉讼，法院马上就会说，你是谁？

　　主持人：我们修改的目标，是不是修改了以后，最好是我不去买这张火车票。

　　吕忠梅：不应该这样。就像王老师刚才说的不能完全没有门槛，要有一个门槛，就是我们如何来设置一个合理的门槛，让有一些东西是可以进来的，比如刚才我们说的公益的问题，说到的社会性的权益的问题，是不是可以把这一部分纳入进来，就是改变过去的一个纯粹的用一个法律上的利害关系来界定它的这样的一个，就是解决这样的一个问题吧！

　　主持人：除了受案范围，除了原告的资格还有其他的门槛吗？

　　吕忠梅：谁是被告的问题，这个案件原告我要告谁？现在有很多情况。我们依然说排污的例子，我喝了污水，现在水污染了，你的鱼死了，我的身体受害了，然后我们去告谁？现在你可以告环保局发证，可以去告水务局，因为污水都经过处理了才排过来，你也可以去告市政府，因为市政府是对环境质量负总责的，在法律上明确有规定，对本辖区之内的环境质量负责，现在我显然身体受害了，你的财产受害了，我们去告他，到底能告谁呢？

　　王锡锌：被告界定的问题是我们《行政诉讼法》上，应该说也是暴露出来的问题，比较多的一个领域，刚才吕院长讲到了，这个例子其实很具有代表性，刚才讲到了是一个打开大门，适度降低门槛，那现在原告进来了，进来了以后他要打一场诉讼，他不能自己去找法院，他找到一个，他认为侵害了他合法权益的对象，我觉得这个从我们现有的司法实践来看，有时候你想，你的权益受损了，但是你要找到一个负责任的机构，有时候非常困难。这一方面的原因就说我们现在机构的职能重叠交叉比较厉害。再一个有时候一个行为存在着交织的关系，比如刚才说的发排污许可证，可能看起来是他发的，但是他可能又层层审批了还有其他部门也都有这样一个相互的连接的关系，到底找谁？我想这样一种，为了有效地保障原告的合法权益这个角度来说，可能我们在将来被告的界定上，将来还要考虑进一步的改革。比如说假如在某些情况下，我们很容易认定一个行政机关作为被告，可以去找具体机关，假如有时候关系比较复杂，原告可能很难界定，这时候我觉得那个机关所属的一级地方政府，他就是最终的责任人。

　　主持人：我不知道告谁的时候，我就告你。

　　王锡锌：对，因为这也是责任型政府的要求。

　　主持人：这是一方面，同时我印象里面，还有中国足协是不能成为被告的，我不知道北大能不能成为被告。

　　王锡锌：已经成为被告了。这个问题《行政诉讼法》倒是解决了，因为我们行政诉讼被告除了行政诉讼机关以外，还有授权的组织。

　　吕忠梅：这个问题倒不是问题。

　　主持人：党委？

　　吕忠梅：党委是不可以的，行政诉讼一定是行政机关或者法律法规授权的组织。现在一个问题就是具体的到这个案件里面来讲，被告怎么确定，所以我们经常出的问题，我不知道告谁？一下子列十几个被告，让你法院去找，最后出现的结果就变成一种游戏，各个被告，公民找不着，然后原告让就列了十个甚至十几个，他们就在法定上互相推诿，我说这不是我的，你说这也不是你的，他说你告错了，最后没有归位到一个保卫权益，而是在程序这个问题上似乎在那里玩游戏，最后经常会出现一些情况，我们叫做“案了事不了，官了民不了”。

　　还有一些相关的可能就还涉及到第三人的问题，应该说进门的问题，应该是这三个方面当中比较重要的。这就是我们讲的，如何来，你说的第一个难题就是破解进门难的问题，必须把这三个问题同时都解决好了以后，进门难才会真正的解决，进去了以后法官才是一个裁判者，必须要有原告和被告。

　　主持人：那么进门以后，我们面临的难题在哪儿？

　　吕忠梅：进门以后遇到的问题就是审理的问题了，那么这个案子法官拿到以后，审理大概有这么几个问题，一个问题是哪个法院来管？管辖的问题。这个与进门有关系，但是又和进门的问题不完全一样，法院应该受，大家都明白了，但是具体到哪个法院来受。第二个问题，在受的过程当中，你这个证据如何来进行认定？怎么来认定事实，就是所谓的被告来承担举证责任的问题。第三个问题，你适用什么样的程序来进行审理。第四个问题，你用什么样的裁判方式来解决这个纠纷。总体来讲，首先我们来说，哪个法院来受理，或者哪一级法院来受理？这就是我们所谓讲的管辖的问题，现在我到一个地方去，非常有意思，老百姓就去上访，上访，我们的地方负责人跟老百姓，接待老百姓态度非常好，说这个问题就依法定程序去办吧，法院怎么执行就怎么办，老百姓很高兴，领导通情达理，就到了法院，这个法院到了立案庭，刚才接待的院长来电话了，说这涉及到我们地方稳定的大事，我刚才接到了主要领导的通知，这个案件最好不要受理。

　　主持人：话说得很客气。

　　吕忠梅：话说得很客气，最好不要受理，本地政府有的案件由本级法院来进行管辖，那么这个法院他是受还是不受呢？这不是一个，我们现在看起来好像说不是一个我们现在制度安排上的问题，但是事实上的这种运作，就是我们刚才说到的这个法院的零受案率，零诉讼，跟这个问题是直接相关联的。

　　主持人：受到太多的外在的干预。

　　吕忠梅：是，我觉得法院在受不受理这个案件的时候，除了正常制度的一种规定以外，法院要在这个地方生存，它有很多很多的问题。另外还有一种情况，比方说我这是一个区法院，因为我们按属地管辖的原则，我这个区法院是省政府所在地，那么别人要告，那我首先到区法院告，这个时候区法院就说，省政府的案件，那么我这个法院受理还是不受理？如何来受理呢？这个似乎就是我们现在《行政诉讼法》上级别管辖、地域管辖都是清晰的，可是在司法实践的操作当中确实有一些问题，就是我们讲的来自于各方面的就是制度外的一些因素，也是影响我们正常审理案件的一个非常重要的方面。

　　主持人：法院的人财物掌握在地方政府的手里，有千丝万缕的关系，很为难的事，那么王教授您觉得最高院的司法解释包括提级审理孩子交叉管辖的问题上，能在多大程度上缓解。

　　王锡锌：这是一个老话题，前面我们讨论到的就是你把门开多大？范围、资格，让你进来，这是解决能不能进来。整个行政诉讼制度有没有效，就是法院能不能公正的审理案件，这个涉及到人们愿不愿意进来，你开了，我不来，因为我觉得来了也没用，这里面一个很重要的问题，其实就是我们的行政诉讼法法院作为裁判者的中立性和独立性，我想我们的确应该给予它一个高的重视，现有的独立审判和中立性，我们一直在努力的向前推进，但是应当说还是不够的，我想在这个法院审理上要坚持一个公平和效率，的确公平和效率需要统一的基本的原则。具体到在这样一个讨论的背景下我们提到现在的改革能不能破解法院受外部干预，在行政诉讼中特别的应该提到受行政干预的情形，这个应该说是普遍存在的，在受不收案？受了以后如何审理这个都是受到了一些干预。当然干预有一些结构上的原因，比如法院高度行政化，已经有一些研究者提出这个问题。

　　只要符合条件就由中级法院做一审管辖法院，另外通过指定进行交叉的地域管辖，由你这个县的可能到另外一个县，我觉得这个规定应该说是相当重要的。它可以在一定的程度上缓解司法受本地行政干预的情形，我说的是本地，这种情形其实国外，人们也有存在这种情况，叫做家乡的正义。一个案件由本地的来管，有一个假象的正义，我们会很怀疑。

　　主持人：要解决县法院审县政府的问题。

　　王锡锌：但是这里面同时要注意一个问题，司法实践中实施也会暴露出来，就是这样一种级别管辖和交叉管辖的这种改革的努力，可能也会面临另外一个问题，就是原告诉讼的成本和是否方便，是否便民的问题，原来我可以到县里告，现在我要到中级法院，可能离自己家和远，特别是乡村，这也是一个成本的问题。所以这两方面可能还是需要一个平衡的考虑。

　　吕忠梅：我们也是觉得在这个问题上面，最高法院做出的这些努力，试图想去解决这样的一些问题，我们这次在提案的过程当中，我们倒是希望不采取一刀切的方式，并不一定关注到你说的，我一个农村的农民，我要到外县去打一场官司。并且行政诉讼说实在话，很可能是一个什么问题？比方说我就是为20块钱的罚款，我要去付出的成本本身比我获得的，就是经济上的效益，要更高的付出成本的东西我就不愿意去了，所以也要解决这个问题。所以我们试图能够，就是限定一些条件，在什么样的情况下才提及，才来交叉，而不是一味的采取这种方式。

　　主持人：还有待于在实践当中进一步的去完善它。在诉讼当中除了管辖以外，还有没有其他问题？

　　吕忠梅：第二个问题就是我刚才说到的，就是用什么程序来审？法院我们分为普通程序和简易程序来钟，我们现在的《行政诉讼法》只规定普通程序没有简易程序，现在就遇到一个问题，比如我在路上开车违章，然后警察对我罚款20块，那么我要到法院去诉讼，我至少得三个月的时间，我得去出很多次的庭，我得请个律师，我得去做，就是费很大的劲，最后即使我完全胜诉，拿回来也就是20块钱，完全不划算，我们在民事上有一个小额速裁，甚至有一些很简易的程序规定。

　　我们去看过美国的法院，快速处理的这样一些法庭，像这种罚款案件20分钟就可以解决。如果说20分钟就可以解决的问题，当然我要花3个月的时间甚至还要去打二审，还要花更多的时间，我就不去了，那么这个就有一个老百姓不愿意来的问题。从另外一个角度来讲，一个合议庭，三个审判员加上一个书记员，四个人要为20块钱的案件工作三个月，那么社会付出的成本也巨大，所以我们要解决的问题就在这里面要设置简易程序，提高效率。

　　王锡锌：程序公正有时候不能够被理解成程序的复杂和繁琐。所有的程序都要耗费资源，假如这个资源包括当事人，就是消费者你要花钱了。另外国家也要，纳税人也要为那套制度支付成本，所以在这里我觉得，我完全同意我们简易程序在行政诉讼中极有必要来完善，简易程序不是说没有程序，也不会说有失公平，但是可以很好的把这种效率和公平结合在一起。

　　吕忠梅：在修改的过程当中，在制度设计里面增加了简易程序这一部分。说到第三个问题就是证据的问题，法院以法律为准绳，以事实为依据，这个准绳对于法官来讲是什么？这个准绳是什么？这个法律是什么？事实是依据，什么事实？要经过证据证明的事实。什么样的证据能够证明这个案件的事实，什么样的证据能够被法官采用，这就是审理是否公正的，至少我们在技术上必须要解决的一个问题，那么过去的《行政诉讼法》在证据这方面做了一些规定，但是应该说是极为不完善，最高法院在这个方面也是针对证据问题专门出台了司法解释，我们应该说这些年，也有五六年的时间，我们在使用证据规则的过程当中，一方面也发现了有问题，另一方面我们也觉得有一些好的经验可以把它总结进去，所以这一次在我的议案当中，在证据规则当中，大的方面我们也作为一个重要的内容。

　　主持人：证据规则的修正能够帮助确实有理的老百姓更容易打赢官司。

　　王锡锌：核心的问题应该是证据问题。我觉得证据问题的确是从整个诉讼过程来说非常核心的一个问题，那么原来的《行政诉讼法》一度被认为很具亮点，很具突破性的规定，被告负举证的责任，但是实践当中我们发现，实践中出现的情形往往是被告和法院联合起来审原告。

　　主持人：这个怎么讲？

　　王锡锌：原来的证据规则讲，被告对自己所说，被诉具体行政行为承担主体责任，但是一般来说，我要告一个行政机关，比如它做了一个罚款的决定，当然上面写了事实，也引用了法律事实，本来要不断的说自己的理由，找自己的依据，但是行政机关说我处罚规定已经写了，事实和理由都在那里，因此法院往往就要求原告，你有什么反驳，假如你不能反驳的话，那对不起，所以我说很多时候成了被告和法院联合起来审原告，我觉得一方面我们在修改的过程当中，要进一步的明确举证责任到底是一种什么样的责任？

　　吕忠梅：实际上是这样的，在提供证据的责任和举证责任是完全不同意义的概念。

　　王锡锌：有一个推进责任，证明责任，证程责任。

　　吕忠梅：这个问题很专业，在这个里面，我们对于证据的问题就是作为相当大的一部分。

　　王锡锌：这个是核心。

　　吕忠梅：案件能不能公正审理的一个核心问题，是你的实体权利能不能得到保护，以及我的程序是否公正的问题，是这两个方面的结合。

　　主持人：实现公平正义很重要。那么另外一个，在各种领域，也包括其他的刑事、民事，尤其在民事审判领域，大量的判决执行不了，执行难的问题也是一个突出的问题。

　　吕忠梅：行政诉讼相对来说不是一个执行难的问题，比方说原告胜诉，我们现在的判决形势要么就维持了要么就撤销了，变更的很少。另外判决赔偿就赔了，相对来说在这里的执行问题，就是不显得那么突出，我们现在讲的执行难主要是在民事案件，那么行政诉讼，行政的我感觉到的还有一个最大的问题是什么呢？我们现在的裁判方式，就是行政诉讼不适用调解，我要么维持要么撤销，不允许向当事人，他们相互之间来进行协调，就是出现一种什么情况呢？就是官了民不了，案结事不了，这个问题比较突出，比如我把你的一个行政行为撤销了，撤销了以后我就要求你重做，重做你再去做你还可以再做一个，对于我的实体权益保护来讲，并没有真正的解决问题，这是比较突出的一个问题。

　　另外还有一个事实上有一些公益性的，污染，房屋拆迁，涉及到群体的利益，我们简单的去维护或者说撤销政府的这种行政行为，其实对于这些群体纠纷的问题的解决，也没有实质性的作用，所以不能从根本上解决问题，我们现在在司法实践当中就在探索一种，叫案外协调的方式来解决这样的一些纠纷，从实践来看效果是比简单的判决要来得好。

　　主持人：由法院由法官来组织调解。

　　吕忠梅：对，我们现在因为《行政诉讼法》没有规定可以使用调解，所以我们叫案外协调，实际上他们调解成功以后，由原告来撤诉，用撤诉的方法来解决的，但是我们这一次在议案里面，就是把调解作为一个非常重要的，一个新的东西把它规定进去了。

　　主持人：刚才实际上三大块难题包括进门难的问题，进门以后审理的问题，然后包括说判决下来执行的问题，应该说中间我们在现实司法实践当中，包括大量的“民告官”碰到的难题在哪儿？大概怎么解决一些方向我们今天都探讨到了，我们也，据我所知，从八届、九届、十届，十一届历届都有很多代表提出很多议案，要求修改《行政诉讼法》，而且提出了各种各样的建议，我们也知道，包括王教授在内的行政法学界的很多专家一直在呼吁，并且也拿出了具体的修改方案，我们非常希望在司法界的法官们，在行政法学家一起共同的努力下，能够推动我们《行政诉讼法》更好的得到修改和完善，让“民告官”来得更容易一些。好，非常谢谢两位来到新浪接受我们的访谈。